Roma, 25 giugno 2007 Palazzo San Macuto
Lunedì 25 giugno 2007, nella sala Refettorio di Palazzo San Macuto, si è svolta la presentazione del libro di Michela Manetti sulle Autorità amministrative indipendenti. Sono intervenuti all’incontro Enzo Cheli, già presidente dell’Autorità Garante per le comunicazioni (di seguito: AGCOM), Nicola Occhiocupo, per sette anni componente dell’Autorità Garante della concorrenza e del mercato (di seguito: AGCM), Franco Pizzetti, attuale presidente del Garante per la protezione dei dati personali. Ha moderato il dibattito il professor Silvio Traversa.
Il primo intervento è stato del prof. Cheli, secondo cui il libro della Manetti è un testo agile, dal contenuto ricostruttivo, ma anche informativo, attraverso un “dizionario” fatto molto bene, che aiuta a capire i problemi ed il rendimento delle Autorità. Il contenuto del libro può probabilmente essere sintetizzato da tre domande: perché sono nate e come si sono sviluppate le Autorità? Come hanno funzionato? Cosa fare per farle funzionare meglio?
Alla nascita delle Autorità hanno contribuito per Cheli fattori strutturali (nella fattispecie la nascita del mercato unico europeo) e fattori congiunturali propri del sistema italiano. In particolare, in Italia lo sviluppo delle Autorità si è contraddistinto per essere: fenomeno recente, in quanto, con l’eccezione della Consob, è stato tipico degli anni novanta; fenomeno necessario, poiché in molti casi applicazione della legislazione comunitaria, volta negli anni ottanta all’abbattimento delle barriere e dei monopoli; infine, fenomeno mutuato dalla tradizione anglosassone, con effetti derogatori nel nostro sistema sia al principio di separazione dei poteri, sia al rapporto di necessaria dipendenza tra amministrazione e governo. In Italia, inoltre, come si legge nella premessa del libro, si è potuta notate un’accentuazione del fenomeno (solo sei sono le “vere” Autorità, ma dodici o tredici ne rivendicano lo status) a causa della crisi del sistema politico e della conseguente tendenza a cercare “parafulmini” nei settori più sensibili, una varietà di modelli tra le varie Autorità, e una tendenza del sistema politico a limitare l’indipendenza delle Autorità attraverso il meccanismo tipico dello squilibrio funzioni-risorse.
Per ciò che riguarda la seconda domanda, per Cheli le Autorità hanno funzionato bene, come testimonia anche l’atteggiamento “d’orgoglio” di regolatori e garanti, favorito dall’indubbia crisi del sistema politico; esse hanno senz’altro apportato vantaggi ai consumatori riducendo i costi, soprattutto nel settore delle telecomunicazioni. La Manetti, nel libro procede ad una classificazione tra Autorità “buone”, Autorità “più o meno buone” e Autorità “pessime”: Cheli ha sostenuto che sia difficile dare pagelle di questo tipo, ma ha ritenuto sicuramente positivo l’operato delle Autorità nel settore delle telecomunicazioni.
In conclusione, Cheli ha proposto quattro possibili migliorie:
– razionalizzare le Autorità individuando la linea di demarcazione tra Autorità, amministrazioni imparziali e agenzie;
– rafforzarne l’indipendenza non solo dal sistema politico ma anche dal sistema economico, rendendo pubbliche le procedure di selezione;
– rafforzarne i poteri, soprattutto quelli sanzionatori;
– ricercare una collocazione istituzionale per questi soggetti, che interagiscono in modo strutturato con il Parlamento ma anche con l’Unione Europea.
In questo senso, Cheli ha giudicato positivo il disegno di legge Bersani in discussione in Parlamento, in quanto: copre settori finora scoperti come le Poste ed istituisce l’Autorità dei Trasporti; assicura un razionale controllo (attraverso la Consob e la Banca d’Italia) nel settore dei mercati finanziari; rafforza l’indipendenza delle Autorità attraverso il meccanismo dell’auto-candidatura e nomina del Governo solo dopo parere obbligatorio a maggioranza dei due terzi di una commissione bicamerale “ad hoc” ; si adopera per distinguere le fasi dell’istruttoria e della decisione delle Autorità.
Su un punto, Cheli si è trovato in disaccordo con la Manetti: l’autrice del libro infatti ritiene la copertura costituzionale inutile e non necessaria in quanto si rischierebbe di irrigidire soggetti che invece hanno bisogno d’essere flessibili. Cheli ha giudicato sì negativo tale irrigidimento, ma ha auspicato l’introduzione in Costituzione del principio che il mercato, o alcuni diritti, possano essere tutelati da Autorità amministrative indipendenti. La Costituzione, inoltre, stabilirebbe la linea distintiva tra P.A. ed Autorità, ad esempio mettendo in risalto, per quest’ultime, l’indipendenza collegata alla “neutralità”, concetto distinto dall’ “imparzialità”. Infine, potrebbe definire la collocazione istituzionale delle Autorità e le sue funzioni di raccordo tra Parlamento, Governo ed Unione Europea.
Il secondo intervento è stato del prof. Nicola Occhiocupo, secondo cui si tratta di un libro agile ed interessante, frutto di profonda conoscenza della materia, da cui emergono rilievi problematici: il problema dell’affidare la regolazione di settori importanti a soggetti estranei al circuito della responsabilità politica; il problema di ricercare forme di legittimazione diverse dalla rappresentanza parlamentare; la compatibilità con il nostro sistema costituzionale. Ad avviso del discussant, per comprendere il fenomeno delle Autorità è indispensabile partire non dall’ordinamento costituzionale ma dall’ordinamento comunitario, perché è solo sulla scia dei processi di liberalizzazione e privatizzazione “imposti” dall’UE che “erompe”, per citare Predieri, il fenomeno delle Autorità. A suo avviso, sono falsi problemi sia quello della compatibilità con l’ordinamento costituzionale, sia quello della legittimazione: Occhiocupo ha sostenuto come le Camere non siano già più “sovrane” e come dubbi di legittimazione vengano avanzati persino per la Corte costituzionale, che pure è prevista dalla Costituzione. Il vero fondamento delle Autorità è dunque nella normativa comunitaria e persino nella sua attuazione: ad esempio, la legge 287 del 1990 è esempio di legge che attua l’art. 41 Cost., ma all’art. 4 sostiene di basarsi sui “principi dell’ordinamento comunitario”, cui peraltro il nuovo 117 Cost. conferisce rinnovato vigore. In questo senso, Occhiocupo ha ringraziato l’operato dei giudici amministrativi per aver detto che le Autorità agiscono come articolazione sia dell’ordinamento comunitario che di quello italiano.
E’ che ci si trova di fronte ad un fenomeno di pervasiva incidenza della normativa comunitaria sulla normativa interna, caratterizzate oggi da una forte integrazione e complementarietà, ed in questo senso l’intervento del legislatore di riforma non può oggi che essere limitato. Occhiocupo ha ritenuto che l’ordinamento comunitario si sia però avvicinato all’ordinamento costituzionale italiano senza che vi sia stata abrogazione di alcun articolo, come pure è stato scritto. In fondo, lo stesso Dossetti ritenne che il mercato non fosse estraneo alla nostra Carta costituzionale. In conclusione, Occhiocupo ha individuato alcuni tratti che potrebbero caratterizzare le Autorità: sottrazione all’indirizzo politico e al potere di nomina del governo; esistenza di un’autonomia normativa, amministrativa, contabile; caratterizzazione transnazionale; sottoponibilità alla giurisdizione amministrativa; indipendenza e imparzialità.
Il terzo intervento è stato del prof. Franco Pizzetti, presidente del Garante per la protezione dei dati personali, secondo cui il libro della Manetti è facilmente leggibile ed immediatamente utilizzabile, senza per questo perdere in profondità e ricchezza. Anche Pizzetti ha ritenuto fuorviante il problema della collocazione costituzionale delle Autorità, in quanto esse trovano fondamento nell’ordinamento comunitario. Ad esempio, il Garante per la protezione dei dati personali opera sia all’interno del I che del III pilastro (in particolare, in materia di sicurezza, nel garantire che quando una polizia trasmetta o riceva dei dati da un’altra polizia si possa fidare). Questo perché, prima con l’Atto Unico Europeo, poi con Maastricht, ci si rese conto che nel momento in cui si procedeva ad abbattere le frontiere materiali bisognava abbattere anche quelle immateriali. Così nel 1995 fu varata la prima direttiva di armonizzazione delle leggi nazionali sui dati. Nel caso di specie, ha sottolineato Pizzetti, è evidente che le Autorità debbano essere indipendenti dal Governo, perché l’UE deve riporvi la massima fiducia, ed in questo senso le Autorità non potrebbero neanche essere controllate dal Parlamento, senza il rischio di smettere di esercitare la preziosa funzione di “watchdog” della legislazione nazionale di settore.
Pizzetti ha proseguito affermando la difficoltà di trovare un approccio unico ed unificante per le Autorità, se non facendo prevalere lo sguardo interno su quello comunitario. Ma questo tentativo unificante è coerente con la scelta del legislatore comunitario, che, di necessità, ha diversificato le diverse Autorità? Ed è inoltre lecito, nel senso della coerenza di sistema, assommare nelle Autorità competenze non affatto previste dall’ordinamento comunitario, com’è ad esempio la materia del conflitto di interessi affidata all’AGCM? In conclusione, Pizzetti ha ribadito l’utilità di pervenire non all’inizio, ma alla fine, al problema della collocazione nell’ordinamento costituzionale delle Autorità.
In conclusione, vi è stato l’intervento dell’autrice, prof.ssa Michela Manetti. L’autrice ha sottolineato come le Autorità siano nate da leggi incerte e vaghe, e non siano state aiutate dalla dottrina a svolgere bene i loro compiti. Le Autorità che hanno meglio funzionato sono state quelle più radicate nell’ordinamento comunitario, come l’AGCM. La Manetti inoltre, in contestazione con il sen. Villone, ha ritenuto positivo il disegno di legge Bersani, auspicandone l’estensione anche al Garante per la protezione dei dati personali e alla Commissione di Garanzia per il diritto allo sciopero, per il momento non rientranti nell’orbita del disegno di legge . In contrasto con Cheli, inoltre, la Manetti ha ribadito che la copertura comunitaria assicuri già una “costituzionalizzazione” delle Autorità, e anzi qualora fossero espressamente costituzionalizzate, si rischierebbero inconvenienti di fronte all’eventuale mutare della normativa comunitaria. Peraltro, in linea con Occhiocupo, un tale intervento non risolverebbe i problemi di indipendenza o di legittimazione. In questo senso, pare invece sufficiente il sindacato di ragionevolezza delle leggi da parte della Corte nell’ipotesi in cui il Parlamento volesse “accanirsi” contro le Autorità spogliandole di competenze. La Manetti ha concluso con una battuta, negando la volontà di “eliminare” le Autorità, ma anzi sostenendo che sono stati fatti passi in avanti, e che si tratta di farne di ulteriori.