Il federalismo possibile nel settore dell’energia
Osservatorio sulla politica energetica
Fondazione Einaudi
Roma, 15 e 16 aprile 2003
(a cura di Chiara Aquili)
I lavori del 15 aprile, suddivisi in due sessioni (il governo dell’energia in un sistema federale: aspetti tecnici, economici e giuridici; il federalismo energetico a confronto con la realtà: alcuni nodi critici), si sono aperti, dopo il saluto del dott. V. Zanone (Presidente Fondazione Einaudi) con la presentazione dello studio OPEF “Il federalismo possibile nel settore dell’energia” da parte del dott. S. Da Empoli (Direttore ricerca e sviluppo OPEF Fondazione Einaudi).
Dopo la relazione del prof. A. Silvestri (Politecnico di Milano) sugli aspetti tecnici di una gestione federale del sistema elettrico, il prof. L. De Paoli (Università Bocconi) ha sottolineato nel suo intervento come il federalismo nel settore energetico risulti essere fortemente correlato alla ripartizione dei costi e dei benefici tra le diverse aree del territorio nazionale ed ha affermato, altresì, la necessità che lo Stato fissi adeguati principi alla legislazione regionale.
A seguire il prof. L. Prosperetti (Università di Milano Bicocca), dopo aver rilevato come il diritto di accesso alle reti rientri nell’ambito della normativa antitrust e sia pertanto sottratto alla competenza regionale, ha espresso alcune perplessità in ordine alla separazione tra reti e servizio introdotta dalla legge finanziaria per il 2002 (art.35).
Dopo l’intervento del prof. F. Gobbo (Università Luiss Guido Carli) sulla tutela dei piccoli consumatori in un sistema federale, il prof. M. Clarich (Università Luiss Guido Carli) ha tracciato un quadro dell’impatto della riforma del Titolo V della Costituzione (legge cost. n.3 del 2001) sulla normativa vigente nel settore dell’elettricità e del gas. Il nuovo art.117, Cost., contemplando tra le materie di legislazione concorrente quella relativa alla “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” (III comma), sembrerebbe rivoluzionare l’assetto normativo vigente, risultando dubbia, in particolare, la perdurante attribuzione di potestà regolamentare nella materia al Governo e all’Autorità indipendente per l’energia elettrica e il gas (Aeeg). E tuttavia, sul piano sostanziale, assai poco sembra essere cambiato in quanto, ha osservato il relatore, le Regioni, in attesa dell’esito del processo in itinere di “riforma della riforma” del Titolo V, tendono ad intervenire con una propria disciplina soltanto in quei settori di forte impatto sull’opinione pubblica, o di rilevante interesse regionale (il prof. Clarich ha parlato, in proposito, di “federalismo selettivo”). Proseguendo, il relatore ha affermato che allo stato attuale i soggetti che godono di uno “spazio regolatorio” nel settore del governo dell’energia sembrano essersi moltiplicati: il legislatore statale ordinario, ma anche costituzionale (si pensi al progetto di riforma del titolo V, approvato dal Governo l’11 aprile, il quale riporta la materia in esame nell’ambito della competenza esclusiva statale); la Corte costituzionale, cui sono già stati presentati diversi ricorsi; l’Unione europea, che copre con la propria disciplina un’area piuttosto vasta del governo dell’energia; le Regioni e gli enti locali, che non costituiscono però un fronte unitario; gli stessi giudici ordinari, il Consiglio di Stato, nonché l’opinione pubblica e l’elettorato locale. Infine, ha concluso il prof. Clarich, anche in Germania la disciplina dell’energia è rimessa alla legislazione concorrente e tuttavia nella Costituzione tedesca la competenza concorrente sta ad indicare che la facoltà di legiferare spetta ai Länder fintantoché e nei limiti in cui lo Stato federale non abbia esercitato con legge la propria competenza legislativa.
I lavori sono poi proseguiti con l’apertura della seconda sessione suddivisa in tre parti: la prima, “l’adeguamento dell’offerta di energia in Italia nella nuova cornice istituzionale”; la seconda, “la metamorfosi dei servizi pubblici locali”; la terza, “standard ambientali e governo dell’energia tra decentramento e competizione internazionale”.
I lavori del giorno seguente, suddivisi in due sessioni (uniformità territoriale di servizi, tariffe e imposte; il governo dell’energia e la riforma federalista dello Stato), hanno visto l’intervento, dopo la relazione introduttiva del prof. M. Baccarello (Università di Milano Bicocca), del dott. P. Alli (direttore generale risorse idriche e servizi di pubblica utilità Regione Lombardia) il quale ha espresso delle perplessità circa l’opportunità di ricondurre la disciplina del governo dell’energia tra le competenza esclusive dello Stato: una eventuale nuova riforma del Titolo V non può non tener conto dell’innesto di un processo in forza del quale le Regioni, o quanto meno alcune di esse, stanno sempre più prendendo coscienza della rilevanza del proprio ruolo istituzionale.
A seguire il dott. M. Orlandi (Amministratore delegato Energia) ha nella sua relazione posto l’accento su alcuni problemi del federalismo energetico: se, da un lato, va tenuto conto del fatto che non tutte le Regioni hanno il medesimo grado di efficienza e senso di responsabilità, dall’altro non si può prescindere dalla circostanza per cui un sistema a rete quale quello dell’energia necessita di una disciplina unitaria.
Dopo gli interventi dell’ing. S. Machì (Presidente AIGET) e del dott. P. Ranci (Presidente Autorità indipendente per l’energia elettrica e il gas), l’On. B. Tabacci (Presidente Commissione Attività Produttive Camera dei deputati) ha illustrato le ragioni per cui il riportare il governo dell’energia tra le materie di competenza esclusiva statale appaia una scelta obbligata. Una disciplina unitaria delle reti energetiche è richiesta, non soltanto dalla logica stessa dei sistemi a rete, ma, anche, dalle esigenze di sicurezza delle reti. Inoltre l’attività di programmazione dei sistemi energetici, ancora necessaria nonostante la fase di liberalizzazione, è opportuno venga esercitata in una cornice unitaria.
La sessione pomeridiana è stata aperta dal prof. B. Caravita (Università La Sapienza) il quale, pur definendo “bizzarra” la collocazione del governo dell’energia tra le materie di legislazione concorrente, ha affermato che a tutela di quei momenti di unitarietà che la gestione di un sistema a rete richiede, stanno non pochi strumenti presenti nel testo della Costituzione novellata. Se, per un verso, l’interesse nazionale non è scomparso in quanto “tipizzato” in specifiche riserve di competenza dello Stato, per un altro, permane il principio fondamentale della unità e indivisibilità della Repubblica (art.5, Cost.) che permea l’intero dettato costituzionale. Gli stessi principi fondamentali, vista la caratteristica di poter essere “modulati” nella loro intensità, saranno verosimilmente assai penetranti nel settore del governo dell’energia. Quanto all’assetto del potere regolamentare, il relatore ha affermato che l’art.117, comma VI, Cost., sembrerebbe escludere la competenza dello Stato nelle materie di legislazione concorrente, e tuttavia ciò appare un paradosso vista la legittimazione dello Stato a riservarsi funzioni amministrative nella materia dell’energia. Concludendo, il relatore ha poi espresso alcune battute sul progetto di riforma del titolo V, approvato dal consiglio dei Ministri l’11 aprile, il quale riconduce la materia in esame alla competenza esclusiva dello Stato: la “riforma della riforma” deve significare, non totale esclusione dell’intervento regionale, ma che il grado di coinvolgimento delle Regioni nell’attuazione delle politiche energetiche sia rimesso alla discrezionalità dello Stato.
Nella relazione successiva il dott. P. Gnudi (Presidente ENEL) ha espresso non poche riserve circa l’attuale collocazione della materia dell’energia nell’ambito della legislazione concorrente: se, sul piano della produzione, non ha senso parlare da un punto di vista economico di indipendenza energetica delle singole Regioni, con riguardo al trasporto ha osservato che l’intera rete nazionale necessita di un unico gestore. La regionalizzazione della distribuzione, poi, comporterebbe una eccessiva disparità di costi tra le diverse parti del territorio.
A seguire gli interventi dell’On. E. Letta (Responsabile economico Margherita), del dott. U. Quadrino (Presidente Edison) e del dott.G. Chiaravalloti (Presidente Regione Calabria).