Il divario tra Nord e Sud del Paese non è solo di carattere socio-economico ma riguarda anche le performance delle pubbliche amministrazioni e, in particolare, l’attenzione delle pubbliche amministrazioni alla formazione del personale, gli investimenti in quest’ambito e la rilevanza che la formazione assume per funzionari e dirigenti pubblici.
La formazione del personale nelle pubbliche amministrazioni sta assumendo un ruolo sempre più rilevante.
La legge n.3 del 16 gennaio 2003 disciplina questa materia ed impone alle Amministrazioni l’obbligo della preparazione di un Piano annuale in materia di formazione del personale, nel quale devono essere indicati obiettivi e risorse,
I Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro 1998-2001, sia dei dirigenti che del personale non dirigente del comparto delle Regioni – Autonomie locali, hanno stabilito che per la formazione del personale debba essere investita “una quota pari almeno all’1% della spesa complessiva del personale”.
Il Rapporto annuale sulla Formazione nella Pubblica Amministrazione rileva ed analizza annualmente le attività formative rivolte alla Pubblica Amministrazione, e i dati raccolti consentono di valutare il divario persistente tra le Regioni del Sud e quelle del Centro/Nord, divario che attiene sia agli aspetti quantitativi che agli aspetti qualitativi della formazione.
La settima edizione, presentata nel mese di maggio, fornisce dati aggiornati, relativi alla situazione del 2003, direttamente rilevati dal Coordinamento delle Regioni, e dal Formez, per quanto concerne le informazioni relative alle Province ed ai Comuni.
Per quanto riguarda le Regioni, nel 2003 le disponibilità di bilancio per la formazione del personale rispetto al monte salari sono sensibilmente aumentate nelle Regioni del Sud (passando complessivamente dallo 0,46% del 2002 allo 0,71% del 2003), tranne che per Basilicata e Calabria (che sono rimaste ferme allo 0,75%) e per la Sicilia, che ha registrato una lieve flessione, passando dallo 0,18% allo 0,16%, oltre a collocarsi su livelli molto più bassi della media nazionale (che è passata dallo 0,64% del 2002 allo 0,73% del 2003).
Per quanto riguarda il Nord, le disponibilità di bilancio per la formazione del personale rispetto al monte salari nel 2003 sono leggermente aumentate e si attestano su un valore superiore a quello della media nazionale (sono infatti passate dallo 0,96% del 2002 allo 0,99% del 2003). Stesso discorso vale per le Regioni del Centro (dall’1,1% del 2002 all’1,27% del 2003).
Tuttavia le risorse finanziarie per le regioni del Sud sono assolutamente rilevanti:per la maggior parte delle Regioni del Sud il problema non sembra essere fondamentalmente quello di una scarsità di risorse finanziarie, ma piuttosto quello di un adeguato livello di organizzazione della formazione.
Ciò sembra confermato anche dai dati relativi alla spesa per formazione che si riferiscono alle Province.
Complessivamente a livello provinciale è stato raggiunto l’obiettivo dell’1% della spesa per la formazione sulle retribuzioni lorde.
A livello nazionale nel 2002, infatti, la spesa per formazione sulle retribuzioni lorde nelle Province si era complessivamente attestata sullo 0,93%. Nel corso del 2003 vi è stata una crescita, che ha portato la spesa all’1,06%.
Anche nel Sud si è registrato infatti un significativo avanzamento (0,97% rispetto allo 0,77% dell’anno precedente). Ma le province del Sud, insieme a quelle del nord – ovest (0,93%), appaiono ancora leggermente attardate, soprattutto rispetto alle Province del Nord Est, che con l’1,40%, si attestano abbondantemente sopra l’obiettivo.
Dunque, si registra comunque un divario tra Nord e Sud, anche se lieve, nonostante l’incremento della spesa destinata alla formazione nelle Regioni del Sud.
Anche a livello comunale nel Mezzogiorno si è registrato un incremento, seppur lieve, della spesa destinata alla formazione, ma la differenza con le Regioni del Nord, ed in particolare del Nord Ovest, è rilevante .
Nel Mezzogiorno, coerentemente con una certa espansione delle attività formative, si è passati dallo 0,49% allo 0,52%. La ripartizione territoriale nella quale più forte è l’aumento della spesa è proprio quella del Nord Ovest, in cui passa dallo 0,70% all’1,07%, conseguendo il raggiungimento dell’obiettivo dell’1%. Si tratta dell’area geografica con il rapporto tra partecipanti alla formazione e personale più elevato (85% circa) e nella quale, soprattutto, è molto alta la partecipazione di dirigenti e funzionari direttivi.
L’aumento della spesa formativa sulle retribuzioni lorde, comunque, non è omogeneo per tutte le aree geografiche del Paese. Anzi, tra i comuni dell’Italia centrale si registra una diminuzione dell’incidenza della spesa, che passa dallo 0,67% allo 0,53%, attestandosi sulla metà dell’obiettivo programmato (obiettivo dell’1%). Questa riduzione può essere in correlazione con la sensibile diminuzione della quota di dipendenti che hanno partecipato a corsi di formazione nel Centro Italia.
Per quanto riguarda le Regioni, nel 2003 sono diminuite nel Sud le giornate di formazione per dipendente, che risultano pari a 2,4 (contro il 2,7 del 2002), mentre la media nazionale aumenta, seppur di poco rispetto all’anno precedente, e passa da 3,5 a 3,6, un valore pari ad oltre quattro volte quello del 1993 (0,8), che è andato progressivamente aumentando da allora.
Al Sud, le giornate per dipendente aumentano solo in Sicilia (dove passano dall’1,5 del 2002 al 2,5 del 2003) e in Sardegna e Basilicata dove rimangono stabili rispettivamente allo 2,7 e al 2,8.
Si registra dunque una certa convergenza tra le Regioni del Sud, che si allontanano però ulteriormente dalla media nazionale, aumentando quindi il divario tra Mezzogiorno e Centro Nord.
Una misura dell’incidenza delle attività formative è data dal livello di partecipazione ai corsi e seminari dei dipendenti rispetto al complesso del personale in servizio. La differenza tra le aree del Paese è relativa anche ai partecipanti ai corsi.
Nel Mezzogiorno i partecipanti ai corsi di formazione sono solo il 35,7% dei dipendenti. Un arretramento rispetto al 49 % del 2002.
La differenza con le Province del Nord è notevole. Il Nord Ovest, con il 77,3%, ed il centro, con il 73,6%, si attestano su una percentuale di corsisti prossima al dato complessivo. Nel nord-est si raggiunge il massimo di presenze, con ben il 121,2 dipendenti. In queste Province, quindi, molti dipendenti hanno partecipato, durante il 2003, a più di un corso.
Al Sud sono in particolare i dirigenti (76,7%) e i direttivi (59,0%) che partecipano ai corsi di formazione, seppure con una percentuale di gran lunga inferiore rispetto al resto del Paese.
In parte la situazione è diversa nei Comuni.
Il livello di partecipazione ai corsi e seminari dei dipendenti rispetto al complesso del personale in servizio costituisce una misura dell’incidenza delle attività formative. Essa ha coinvolto il 52% degli addetti, non discostandosi dal dato rilevato nel 2002.
La situazione a livello territoriale muta. E’ stata rilevata una forte crescita del livello di partecipazione nel nord-ovest e nord-est (dove raggiunge quote superiori all’80%), cui fa riscontro un calo nelle aree del centro (dove si attesta sul 33%). Il sud appare in crescita, pur attestandosi su valori inferiori alla media generale (36,2%).
Nei Comuni è maggiore il coinvolgimento dei dirigenti e del personale direttivo. Nelle aree del Nord il rapporto corsisti/personale, per queste categorie, arriva a superare in maniera significativa il 100%, segno evidente che molti dei dipendenti con queste qualifiche hanno partecipato, nel corso del 2003, a più di un corso di formazione.
Nel caso personale delle Province, le giornate di formazione sono sostanzialmente concentrate nei settori tecnico-specialistico, linguistico ed informatico.
La distribuzione dei corsi in ragione delle aree geografiche è alquanto omogenea. Le tematiche prevalenti sono le stesse (tecnico-specialistica, informatica e giuridico-normativa), e le variazioni di frequenza non si discostano significativamente nelle diverse ripartizioni territoriali.
Nel Sud i corsi si concentrano maggiormente nelle aree linguistica e giuridico-normativa (14,3% e 18,2%), oltre che tecnico – specialistica (27,7%), mentre a livello nazionale c’è una maggior concentrazione dei corsi nelle aree informatica e telematica (20,9%) e soprattutto tecnico – specialistica (26,1%).
Se si considerano invece i partecipanti per le diverse aree – formazione, la distribuzione per aree geografiche mostra alcune differenze tra le diverse ripartizioni.
Nelle aree del Nord i corsisti sono concentrati nelle aree tematiche informatica e giuridico- normativa. Elevata è anche la percentuale di dipendenti del Nord Ovest che hanno partecipato ad attività formative nel campo della comunicazione (14,8% a fronte dell’8,8% complessivo).
Al centro la situazione appare più variegata. Si nota un certo arretramento delle aree generalmente prevalenti (a parte l’informatica) a vantaggio di altre aree (organizzazione e personale, per il 10,0%, manageriale per il 6,1% e multidisciplinare per il 6,2 %).
I corsisti del Sud sono concentrati nelle aree tecnico-specialistica (30,3%), linguistica (12,2%) e multidisciplinare (5,3%); meno importanti, rispetto al dato complessivo, l’informatica e la giuridico-normativa.
Nei Comuni, considerando i corsi svolti e le giornate di formazione effettuate emerge, è maggiore la consistenza delle aree tecnico-specialistica (con il 36,5% dei corsi ed il 26,1% delle giornate) e giuridico-normativa (con il 18,9% dei corsi ed il 29,6% delle giornate). Apprezzabili anche i livelli delle aree informatica (11,0% dei corsi e 26,1% delle giornate) organizzazione e personale (9,9% dei corsi e 6,8% delle giornate) ed economico-finanziaria (con il 9,9% dei corsi ma solo il 3,3% delle giornate).
Nettamente meno presenti, sia per numero di corsi che per giornate effettuate, sono le altre aree tematiche( Internazionale – 0,9% -, multidisciplinare – 1,1%, linguistica – 1,7%),
La ripartizione dei corsi secondo le aree geografiche mostra, nonostante alcuni segni di avvicinamento, una sostanziale differenza tra le regioni del Nord e quelle del Centro-sud.
Nelle Amministrazioni del Nord si rileva una maggiore incidenza relativa dei corsi di area tecnico-specialistica (44,5% nel Nord ovest e 35,3% nel Nord-est), organizzazione e personale (9,9% per Nord-ovest e Nprd-est) e comunicazione (6,2% per il Nord-ovest e 5,8% per il Nord-est), mentre nelle aree del Centro Sud un peso relativamente più elevato si può osservare per tematiche tradizionali quali la giuridico-normativa (21,0% al Centro e 25,0% al Sud) e l’economico-finanziaria( 10,2% per il Centro e 11,7% per il Sud).
Nel Mezzogiorno, però, non mancano segnali confortanti, come l’incidenza dei corsi aventi per oggetto alcune materie riconducibili ai processi di innovazione della PA come l’informatica (11,4%) e la comunicazione(5,5%), che si attesta ormai a livelli prossimi al dato generale.
Coerentemente con l’aumento delle attività e delle risorse, si è raggiunto nel 2003 un consolidamento ed una maggiore diffusione di strutture competenti sull’attività di formazione interessa gran parte del territorio nazionale.
Nelle Province (per il 45,1% delle amministrazioni) il modello prevalente è quello dell’unità organizzativa interna ad altri uffici, un modello alternativo (e meno formalizzato) del vero e proprio ufficio formazione (attivato dal 36,6% degli Enti).
Da questo punto di vista la percentuale di Uffici formazione al Sud (31,6%) e di Unità organizzative (36,8%) è ancora abbastanza distante dalla media nazionale e anche da quella delle Regioni del Nord.
Molte Amministrazioni del Sud stanno procedendo all’istituzione di strutture ad hoc per la formazione.
Questa percentuale è nettamente superiore rispetto a tutte le altre aree del Paese, il che fa ben sperare in un recupero rispetto ad altre ripartizioni.
L’11,3% delle Amministrazioni provinciali, infatti, è ancora privo di strutture specifiche.
Nel Nord Ovest le strutture in via di istituzione ammontano al 6,3%.
Anche nei Comuni si assiste ad una maggiore diffusione di strutture funzionali per la formazione, in gran parte del territorio nazionale. Fatta eccezione per la ripartizione territoriale del centro, i cui equilibri restano sostanzialmente quelli dell’anno precedente, nelle altre aree geografiche c’è una sensibile, talora drastica, riduzione dei Comuni che non hanno alcuna struttura: nel Mezzogiorno essi passano dal 55,2% al 38,8%, nel nord-est da 41% al 22,9%, nel nord-ovest dal 38,3% al 29,5%.
In sostanza, si assiste ad un potenziamento abbastanza generalizzato delle strutture preposte alla formazione, con un sensibile riequilibrio per la posizione dei Comuni meridionali.
Il progresso nel Mezzogiorno c’è stato ed è stato anche rilevante.
Nei comuni del Sud sembra che ci sia la tendenza ad una maggiore attenzione alla formazione dal punto di vista dell’organizzazione che della realizzazione delle attività, anche se la percentuale delle aree in cui i Comuni del Sud non si avvalgono di nessuna struttura per la formazione resta superiore alla media nazionale.
Ciò ha consentito, come si è visto in precedenza, un incremento, seppur contenuto, nei tassi di partecipazione alla formazione.
Nell’analisi dei fabbisogni formativi, le Province del Nord Italia mostrano un approccio più razionale rispetto a quelle del Sud, orientato verso metodologie di rilevazione di tipo oggettivo. Un approccio che risponde meglio all’esigenza di un’individuazione dei fabbisogni reali anche in funzione di interventi di innovazione e di ristrutturazione della macchina amministrativa.
Tra le modalità di individuazione dei fabbisogni, le indicazioni dei responsabili occupano l’81,3%, l’analisi delle competenze il 75% e le richieste dei dipendenti il 43,8%.
Al contrario, il modello adottato al Sud appare più tradizionale. Lo dimostra lo spazio relativamente limitato che occupa, tra le modalità di individuazione, l’analisi delle competenze(31,6%). Le indicazioni dei responsabili sono pari al 63,2%, a cui seguono le richieste dei dipendenti con il 47,4% e l’analisi delle competenze(31,6%).
Questo si traduce in una minore capacità rispetto alle Regioni del Nord d’interpretare i reali fabbisogni formativi e in una generale tendenza a non percepire il bisogno d’innovazione nei processi amministrativi.
Nell’ambito dei Comuni, per quel che riguarda le modalità di determinazione dei fabbisogni formativi, assistiamo ad un notevole cambiamento che coinvolge il Nord-ovest, il Nord-est, il Sud e, in misura minore, anche il Centro.
Nel complesso dei Comuni l’apprezzamento soggettivo dei bisogni di formazione è ancora prevalente e riguarda il 56% del totale. E’ da sottolineare, però, una consistente riduzione rispetto all’anno precedente, riguardante il 69% dei Comuni.
Anche qui, però, sono evidenti le distanze che separano il Nord dal Sud.
In un’ottica di cambiamento, infatti, l’apprezzamento soggettivo dei bisogni di formazione è nettamente prevalente tra i Comuni del Mezzogiorno (74%), mentre tra i Comuni del nord-ovest (42%) e del nord-est (38%) è diventato minoritario.
I Comuni dell’ Italia settentrionale prediligono ormai metodi che combinano l’analisi oggettiva con le valutazioni soggettive, metodi che sono saliti al 41% tra i Comuni del centro (dal 22% del 2002).
Soltanto tra i Comuni del Mezzogiorno il ricorso alle tecniche oggettive di valutazione dei fabbisogni è molto contenuto.
A fronte di un sensibile miglioramento nei comuni meridionali per quel che attiene alle strutture dedicate alla formazione e all’introduzione di tematiche innovative, la stessa positiva tendenza non si può rilevare nella programmazione.
La cultura della programmazione al Sud è ancora molto debole.
Le Amministrazioni del Sud che dispongono di un piano annuale di formazione sono il 23,1% rispetto ad una media nazionale del 35,2%.
Il divario con i Comuni del Nord è rilevante. Al Nord Est, infatti, dispongono di un piano annuale di formazione il 45,7% delle Amministrazioni, al Nord-ovest il 32,6% e al Centro addirittura il 48,7%.
Sono poche anche le Amministrazioni dei comuni del Sud che dispongono di un piano di formazione pluriennale (10,7% contro una media nazionale del 23,6%)
Ma il dato più preoccupante è quello relativo alle amministrazioni comunali che al Sud non dispongono di nessun piano. Esse ammontano al 66,2%, a fronte di una media nazionale del 41,2%.
In questo caso la differenza rispetto ai Comuni del Settentrione è davvero rilevante.
Al Nord – ovest la percentuale dei Comuni che dispone di alcun piano è del 30,2%, al Nord – est del 25,7% e al Centro del 25,6%.
Nella metà delle Amministrazioni con ufficio formazione è stato adottato il piano annuale, mentre la programmazione pluriennale appare più frequente (43,8%) in quelle dotate di unità organizzativa. Scarsa è la programmazione negli Enti sprovvisti di presidio interno: la metà di queste Amministrazioni non conosce alcun tipo di programmazione degli interventi formativi.
In generale, la diffusione della valutazione degli interventi formativi è stabile: viene realizzata nei due terzi delle Province. Ma, rispetto al 2002, sono aumentate – di molto – le Province che valutano tutti gli interventi formativi (35% contro il 19%) rispetto a quelle che si limitano solo ad alcuni interventi.
Dal punto di vista delle modalità di valutazione degli interventi, il Sud registra una situazione marcatamente negativa.
Infatti, le Amministrazioni che si avvalgono di una valutazione su tutti gli interventi sono il 10,5% quando il dato che si riferisce alle Amministrazioni nel complesso è del 35,2%.
Anche in questo caso esiste un forte squilibrio tra le Province del Nord e quelle del Sud, meno evidente con il Centro.
Il distacco Nord – Sud è inferiore, ma comunque importante, per le modalità di valutazione relative solo ad alcuni interventi.
Al Nord-ovest la percentuale di Amministrazioni in cui esiste una valutazione solo su alcuni interventi è del 31,3% e al Nord-est del 38,9%.
Le Amministrazioni provinciali del Sud che non si avvalgono di nessuna attività di valutazione, che sono il 68,4%, quando nel complesso è pari al 33,8%. Tutte le altre Amministrazioni sono al di sotto della media nazionale: le Amministrazioni provinciali che non si avvalgono di nessuna attività di valutazione sono il 27,8% al Centro, al Nord-ovest il 18,7% e al Nord-est il 16,7%.
Per quanto riguarda il futuro, l’andamento della spesa formativa delle Province per il periodo 2004-2006 mostra complessivamente una forte riduzione soprattutto per il 2004 (fatto 100 il livello del 2003, si passa all’88,3) che si conferma nel 2005 (87,4) e nel 2006 (88,0).
La contrazione più forte è prevista nelle aree in cui nel 2003 sono stati raggiunti livelli elevati di spesa (centro e nord-est). Al Centro si passerà al 74,0 nel 2004 e al 78,7 nel 2005, per poi mantenersi sullo stesso livello nel 2006. Al Nord – est si scenderà fino all’89,1 nel 2004, all’81,2 nel 2005 per poi risalire all’82,2 nel 2006.
Solo nel nord-ovest, invece, la spesa prevista registra un lieve incremento rispetto al 2003. Si passa al 102,6 nel 2004, al 101,4 nel 2005 e al 101,6 nel 2006.
Una contrazione più limitata si verificherà probabilmente anche per le aree del Mezzogiorno. I valori previsti sono del 91,5 per il 2004, del 91,0 per il 2005 e del 92,0 per il 2006. Apparentemente queste previsioni vanno nella direzione di un riequilibrio tra le aree geografiche, e quindi di una riduzione dei divari.
Anche nel caso dei Comuni l’andamento della spesa formativa previsto per il periodo 2004-2006 mostra una tendenziale riduzione. Più contenuta nel 2004, più consistente tra il 2004 e il 2005 (si passa al 98,2% nel 2004, al 94,4 nel 2005 e al 94,7 nel 2006). Con grandi squilibri territoriali che prospettano una drastica riduzione tra i comuni del nord-ovest, già dall’anno prossimo ( si arriva al 70,8) contrapposto ad un incremento, sempre nel 2004, nelle altre ripartizioni, molto forte nel Mezzogiorno (si andrà dal 136,1 del 2004 fino al 137,1 del 2005). Negli anni successivi si prospettano diminuzioni di spesa nel nord-est e nel centro (che si attesteranno nel 2006 al 93,5), mentre il Mezzogiorno resta l’unica area geografica con una spesa formativa in crescita, sia pure in misura molto contenuta.
Un dato incoraggiante, questo, che però non è sufficiente ad eliminare dal sentire comune dei cittadini del Sud l’idea di avere a disposizione risorse scarse.
Anche da un’indagine condotta sui Comuni, infatti, risulta che il fattore critico che maggiormente condiziona la gestione delle attività formative (per il 58,2%) è la scarsità di risorse a disposizione.
Le previsioni in questo campo devono, comunque, essere accolte con una certa cautela. Molteplici sono i fattori che possono sortire modificazioni sul quantum di spesa determinato: variabilità dei criteri di previsione, attuazione di politiche di spesa specifiche di alcune Province, capacità di ottimizzazione della spesa stessa, capacità di realizzare i programmi, effettiva variazione del numero degli interventi formativi, ecc. Nel recente passato, va rimarcato, la diminuzione prevista per gli anni successivi non si è in realtà effettivamente realizzata.
In sintesi, dunque, i divari permangono, ma – in particolare per le Province e i Comuni – vanno riducendosi, e si sono ridotti in misura sensibile nel 2003.
Le Province e i Comuni del Mezzogiorno, pur rimanendo distanti dalle aree più forti, si collocano ormai sullo stesso livello di altre aree del Paese (il Nord-Ovest nel caso delle Province, il Centro nel caso dei Comuni) e partecipano appieno ai trend nazionali, anche se il recupero non avviene con la velocità che sarebbe auspicabile, e che la disponibilità di risorse di FSE potrebbe consentire.