Il rafforzamento delle garanzie delle minoranze nella proposta di modificazione del Regolamento del Senato

Lo scorso 29 giugno, su iniziativa dei Senatori Zanda, Brutti, Crema e Giaretta è stata comunicata alla Presidenza del Senato una proposta di modificazione del Regolamento (Doc. II, n. 16), composta da trenta articoli che intervengono su aspetti dell’organizzazione interna e dei procedimenti decisionali all’interno delle Commissioni e della stessa Assemblea.
Tale proposta nasce dalla constatazione di una situazione contraddittoria nell’ordinamento italiano, all’interno del quale, a fronte dell’introduzione (ormai più di dieci anni fa) del sistema elettorale maggioritario – che ha inevitabilmente inciso sulle “regole del gioco” parlamentare –, non si è verificato un corrispondente adeguamento dei Regolamenti delle due Camere (e soprattutto del Senato). La consapevolezza della carenza all’interno delle Assemblee parlamentari di equilibrio e di bilanciamento fra poteri e funzioni di maggioranza ed opposizione è alla base della riflessione sull’esigenza di intervenire sul fondamentale atto di autoregolazione del Senato.
Sul versante dell’organizzazione interna, le modifiche sono finalizzate, in primo luogo, a definire in maniera puntuale il ruolo di garanzia svolto da alcune figure istituzionali, che è necessario che operino sganciate da criteri di mera appartenenza politica. A tal fine sono, infatti, previste una più netta configurazione del Presidente dell’Assemblea, quale soggetto terzo rispetto alla logica maggioranza-opposizione, e di ciascun Presidente delle Commissioni permanenti, quale garante imparziale dello svolgimento dei lavori. Per entrambi è pensata l’elevazione del quorum di investitura.
Conseguentemente, sono altresì previste una paritaria presenza di rappresentanti di maggioranza ed opposizione all’interno degli Uffici di Presidenza delle Commissioni, l’elevazione a quattro del numero dei Senatori Questori che fanno parte del Consiglio di Presidenza del Senato e la previsione di una maggioranza qualificata per l’elezione di tutti i componenti del Consiglio stesso.
Sulla base dei positivi risultati ottenuti dal Comitato per la legislazione della Camera, è poi prevista l’introduzione del medesimo organo al Senato, mentre la composizione paritaria maggioranza-opposizione, (positivamente) adottata dal Comitato alla Camera, è estesa anche per la Giunta per il Regolamento e per la Giunta delle elezioni e delle immunità. Per entrambe le Giunte sono inoltre previsti una “rivitalizzazione” e un rafforzamento delle garanzie delle minoranze: in un caso, prevedendo la possibilità che una minoranza qualificata chieda il parere della Giunta del Regolamento; nel secondo caso, prevedendo invece che la Giunta delle elezioni si avvalga, nel corso del procedimento di verifica dei poteri, del parere di una Commissione consultiva composta da soggetti esperti esterni al Senato.
Quanto alla parte relativa al funzionamento del Senato, le modifiche incidono in primo luogo sulla disciplina di funzionamento dei lavori delle Commissioni permanenti. E’ previsto, infatti, che nel corso dell’esame in Commissione dei disegni di legge, una minoranza qualificata possa richiedere informazioni e chiarimenti al Governo circa dati e conoscenze (ex artt. 46 e 47 del Reg. Senato) e l’attivazione delle indagini conoscitive. Un intervento specifico è altresì previsto al fine di adeguare la composizione della 1ª e della 5ª Commissione al difficile compito di valutare oggettivamente aspetti di costituzionalità e di copertura finanziaria, ad esempio prevedendo in alcuni casi una composizione bipartisan delle due Commissioni, che meglio esprima la natura delle delicate decisioni adottate.
Nella stessa logica si pone l’istituzione di una nuova Commissione per gli affari interni, competente in materia di ordine e sicurezza pubblica (oggi gravosamente di competenza della 1ª Commissione), come anche una nuova disciplina delle decisioni in materia di politica economica e di bilancio. In merito a quest’ultimo aspetto, la proposta di modifica prevede una limitazione della emendabilità della legge finanziaria e l’istituzione di una procedura di controllo e di verifica delle decisioni finanziarie del Governo. In particolare, è prevista una migliore formalizzazione dell’attività già oggi svolta dai Servizi bilancio e l’istituzione di un’unica struttura – Servizio parlamentare del bilancio – a servizio di entrambe le Camere.
Altro versante di intervento è, poi, quello della programmazione dei lavori parlamentari nel loro complesso e della programmazione dei lavori di Assemblea e Commissioni. Le modifiche prevedono, in primo luogo, un criterio di rigida separazione fra i tempi di lavoro in Assemblea e in Commissione, soprattutto al fine di realizzare una maggiore valorizzazione dei lavori in quest’ultima sede e da riservare all’Assemblea le discussioni e le decisioni finali. Al fine, poi, di realizzare una adeguata valorizzazione delle esigenze sia della maggioranza che dell’opposizione, si ritiene necessario prevedere meccanismi di correzione della programmazione dei lavori, riservando all’esame dei disegni di legge e dei documenti presentati dai Gruppi parlamentari delle opposizioni un terzo del tempo previsto dal programma; prevedendo inoltre che i tempi concessi a maggioranza e Governo vengano computati complessivamente, in modo tale che gli interventi di quest’ultimo si svolgano “all’interno delle quote di tempo riservate ai Gruppi della maggioranza”.
Al fine, tuttavia, di evitare che il lavoro di programmazione dei lavori venga vanificato dal frequente ricorso del Governo ai decreti-legge, le proposte di modifica si preoccupano di stabilire che il tempo dedicato alla conversione dei decreti-legge venga scomputato dal tempo assegnato in sede di programmazione dei lavori all’esame dei provvedimenti presentati dal Governo e dai Gruppi di maggioranza.
Fra i temi oggetto dell’intervento di modifica, uno specifico spazio è poi dedicato al contingentamento dei tempi, per il quale è prevista una nuova disciplina, volta in primo luogo a precisare in maniera puntuale i temi per i quali il contingentamento è escluso. Le modifiche proposte intendono, inoltre, restringere i tempi di illustrazione degli emendamenti, a favore di maggior tempo per la discussione delle linee generali del progetto e delle dichiarazioni di voto; e, d’altro canto, introducono la votazione per principi e riassuntiva degli emendamenti, già adottata dal Regolamento della Camera.
Sulla base degli scarsi risultati finora ottenuti, viene prevista una più stringente disciplina delle interrogazioni a risposta immediata e del, così detto, premier question time.