La Legge n. 488/99 (Finanziaria 2000) segna uno dei passi più importanti per quanto riguarda il processo riorganizzativo delle procedure di procurement nel contesto italiano, oggi orientato ad allinearsi alle forme di gestione operanti nei principali paesi dell’UE che prevedono, fondamentalmente, l’apertura al mercato privato e l’utilizzo di strumenti di e-procurement.
In generale, operando la scelta di un modello di outsourcing, la gestione dei processi di acquisto di beni e servizi viene delegata a società specializzate in rappresentanza dell’acquirente e mediante il sistema delle convenzioni.
Secondo tale modello, una società selezionata con procedure di evidenza pubblica si impegna ad accettare gli ordinativi delle singole amministrazioni in base ai prezzi ed alle condizioni stabilite nelle convenzioni stipulate con la società di consulenza delegata. Le convenzioni stipulate sono vincolanti per le amministrazioni centrali e periferiche che devono approvvigionarsi tramite di esse (tyng), mentre a Regioni ed Enti locali è riservata la facoltà di aderirvi (untuying).
E’ importante sottolineare che, sebbene per le suddette amministrazioni le convenzioni non siano vincolanti, nel momento in cui si proceda all’acquisto di beni e servizi comparabili con quelli oggetto della convenzione, esse costituiscono comunque un parametro di riferimento, qualitativo e di prezzo, a cui dover fare obbligatoriamente capo.
In Italia, con la finanziaria 2000, si è deciso di gestire l’attività di approvvigionamento attraverso l’implementazione di un modello di outsourcing con un regime proprietario privato (il soggetto esterno alla PA è una S.p.A., anche se il capitale è detenuto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze) e con un regime di untyng (facoltà di adesione alle convenzioni per alcune amministrazioni).
Infatti, la fase sperimentale del sistema di e-procurement introdotto nelle PA ha visto giocare un ruolo di primo piano alla struttura denominata Concessionaria servizi informatici pubblici – Consip S.p.A. (il Ministero del Tesoro è titolare di una partecipazione rappresentativa dell’intero capitale sociale della Società tramite la Consap S.p.A.), con funzione esclusiva di prestare servizi all’amministrazione pubblica; ad essa è stata affidata, con decreto ministeriale emanato in data 24 febbraio 2000, la realizzazione, la gestione, ed il controllo delle procedure per la conclusione delle convenzioni con i fornitori di beni e servizi, nonché l’esecuzione di tutti i servizi informatici, telematici e di consulenza connessi a questa attività. La Consip si configura come un organismo a struttura societaria con il compito di perseguire, sia per statuto che per legge, attività di natura esclusivamente pubblicistica a favore dello Stato (art.1, II comma, D.Lgs n. 414/97). La società è equiparata alle Amministrazioni Pubbliche agli effetti del D.Lgs n. 39/93, che disciplina il settore dei servizi informatici delle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli enti pubblici non economici e si configura, altresì, quale ‘amministrazione aggiudicatrice’, salvo le attribuzioni di cui al Decreto Ministeriale in oggetto.
L’intermediazione della Consip consente la realizzazione di un approccio unico al mercato.
Essa, di fatto, prima di progettare e realizzare strumenti di e-procurement, e prima ancora di stabilire contatti con soggetti terzi e fornitori, acquisisce una serie consistente di informazioni dettagliate sulle dinamiche di domanda e offerta presenti nel mercato in relazione a determinati beni (ad esempio telefonia fissa e mobile, pc, cancelleria, ecc.) e valuta le strategie di approvvigionamento e fornitura.
In un momento successivo la Consip interviene nella fase di contrattazione tra amministrazione e fornitori, definendo con questi ultimi le condizioni di prezzo, quantità e la necessità di servizi aggiuntivi e concludendo direttamente, per conto del Tesoro e della PA, le convenzioni ed i contratti quadro relativi.
Anche se, nel complesso, il sistema è da considerarsi ancora in una fase di ‘rodaggio’, l’orientamento della normativa vuole rispondere con forza ad esigenze di razionalizzazione della spesa, di autonomia di gestione (anche per gli uffici periferici) attraverso l’utilizzo delle nuove tecnologie, di controllo della domanda e, quindi, della spesa e la riduzione dei tempi di risposta.
Si aprono però, a questo proposito, una serie di interrogativi relativi ad alcuni aspetti di rilevante importanza. Si vuole fare riferimento a due elementi in particolare, uno legato alla natura decisamente interventista dello Stato riguardo a queste operazioni rispetto alle dinamiche del mercato e, quindi, della possibilità che si prospetta di alterazione dei processi concorrenziali (il mercato di fornitori della PA è, infatti, circoscritto a pochi grossi operatori), ed uno legato al fatto che la funzione degli acquisti per tutta la PA fa capo ad una sola struttura statale (Consip), quando, parallelamente, va affermandosi sempre più una logica di decentramento e di autonomia degli enti locali.
Sollevati tali problematici spunti di riflessione, per i quali sarà necessario dedicare maggiore spazio, è possibile comunque affermare che, in generale, l’utilizzo dell’e-procurement è uno strumento innovativo, funzionale all’eliminazione graduale dei controlli formali, allo snellimento delle procedure ed all’introduzione della firma elettronica.
Con l’approvazione, in data 1° marzo 2002, nel corso del Consiglio dei Ministri, del ‘Regolamento recante criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi’ si sono poste le basi per superare il carattere di sperimentalità che ha caratterizzato, fino ad oggi, le procedure per l’acquisto on-line di beni e servizi nelle PA, favorendo in modo più incisivo tutta una serie di vantaggi e agevolazioni quali, la rapidità nelle fasi di gara fino all’aggiudicazione dell’appalto, la consistente riduzione dei costi legata all’abbattimento dei prezzi sui beni e sui servizi oggetto delle convenzioni ed una maggiore trasparenza e semplificazione delle procedure (art. 2 comma 2).
In particolare, il regolamento in questione disciplina criteri e modalità per la gestione di aste per l’acquisto di beni e servizi, sia il cui importo superi la cosiddetta ‘soglia comunitaria’ di 200.000 Euro, sia nel caso in cui l’importo risulti inferiore a tale soglia; è da tenere presente che, in quest’ultimo caso, in virtù del principio di autonomia e di decentramento (principi tra l’altro rafforzati dalla novella al titolo V della Costituzione), l’applicazione delle disposizioni contenute nel regolamento è subordinata alla discrezionalità delle Regioni e degli Enti locali (art. 2 comma 4).
Le procedure telematiche innovative disciplinate dal documento sono da intendersi, quindi, come alternativa agli attuali sistemi per gli approvvigionamenti di beni e servizi o, comunque, come un valido supporto alle tipiche forme di scelta del contraente e come ausilio alle tradizionali modalità di negoziazione.
A questo proposito è necessario mettere in evidenza che, come emerso già da una indagine de ‘Il Sole 24 Ore’ l’implementazione da parte dei comuni degli strumenti messi a disposizione dall’e-procurement per effettuare acquisti è molto bassa rispetto alle aspettative della Consip.
Ciò è da attribuirsi alla forte elasticità del regolamento stesso che disciplina, ma non impone, per Regioni, Province, Città metropolitane, Comuni e Comunità montane, le aste telematiche e consente loro la possibilità di continuare a percorrere la strada degli appalti tradizionali.
Il rischio di non veder decollare, come sperato, lo sviluppo dell’e-procurement in queste realtà e di rimanere ancora agganciati alle vecchie abitudini è reale e non è legato solamente al tipo di normativa o alla inadeguata dotazione tecnologica.
Il complesso di leggi si sta infatti evolvendo in questa direzione, così come si sta cercando di rinnovare o, dove inesistente, di creare l’apparato informatico e strumentale necessario per rendere operativo, anche nelle realtà più decentrate, lo strumento del commercio on-line.
Probabilmente la logica del cambiamento deve essere mirata in eguale misura a livello culturale, al modo di pensare e di agire delle persone fisicamente artefici del funzionamento e del consolidamento della nuova metodologia.
La mancanza di un regolamento, almeno fino al 1° marzo 2002, in grado di disciplinare più dettagliatamente le modalità per l’utilizzo degli strumenti informatici, può aver determinato uno scarso utilizzo degli stessi da parte degli Enti locali che non sono riusciti ad assumere un ruolo di guida verso la realizzazione dell’amministrazione on-line.
Ritornando al recente regolamento, una volta stabiliti i principi generali ed organizzativi, la normativa in esame descrive le procedure di gara telematiche, a partire dalle modalità di scelta del contraente, ed il mercato elettronico nel suo insieme, con riferimento, ad esempio, per gli acquisti al di sotto della soglia comunitaria, ai cataloghi suddivisi per settori merceologici esposti dai fornitori e consultabili dalle amministrazioni direttamente in via telematica (art. 11 comma 1).
Per quanto attiene agli strumenti informatici e telematici, l’articolo 4 stabilisce che i bandi di abilitazione, gli avvisi di gara e di aggiudicazione, nonché ogni altra comunicazione al pubblico, debbano essere pubblicati, oltre che attraverso i tradizionali sistemi pubblicitari, anche sul sito dell’amministrazione appaltante.
Seguendo lo stesso principio, le comunicazioni e le trasmissioni di documenti tra gli utenti e le amministrazioni, tra cui gli stessi inviti di partecipazione alla gara, devono essere trasmesse per mezzo di posta elettronica o di altri strumenti telematici indicati nel bando di abilitazione, (art. 10, comma 3).
Il processo di autorizzazione, come indicato all’articolo 5, mediante il quale le amministrazioni individuano i soggetti abilitati al mercato elettronico, si apre con la predisposizione di uno o più bandi di gara. L’autorizzazione ottenuta ha una durata limitata e non esonera gli utenti dal dovere dimostrare, all’occasione, il permanere dei requisiti necessari alla negoziazione con la PA.
L’elemento interessante introdotto dal rilascio dell’abilitazione consiste nella creazione di veri e propri albi di soggetti abilitati (market place), rinnovabili periodicamente (la validità massima è di 24 mesi) a seguito della pubblicazione dei bandi da parte delle amministrazioni pubbliche, secondo i termini e le modalità contenute nel regolamento.
L’implementazione degli strumenti telematici finalizzata alla semplificazione delle procedure di negoziazione coinvolge anche la verbalizzazione della gara, che può essere effettuata con firma digitale ad opera del responsabile del procedimento e dell’ufficiale rogante e l’approvazione del contratto, che avviene ‘con strumenti telematici’.
La versione definitiva del regolamento, rispetto alla prima bozza risalente alla primavera 2001, non individua alcuna disposizione tecnica di attuazione, in modo da lasciare all’autonomia gestionale dell’amministrazione la possibilità di prendere provvedimenti in materia.
Alla luce dei rilevanti processi di trasformazione e di modernizzazione che stanno investendo la PA e con riferimento all’evoluzione normativa, sempre più orientata ad integrare i classici iter procedurali alle opportunità offerte dalle nuove tecnologie, sembra opportuno fare riferimento alla Proposta di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture di servizi e di lavori, annunciata dalla Commissione nel programma di lavoro per il 2000 e rispondente all’esigenza emersa, a conclusione del Consiglio europeo di Lisbona, di rendere completamente operativo il mercato interno attraverso l’attuazione di riforme economiche.
La Direttiva proposta vuole assumere la forma di un testo unico per gli appalti di forniture, di lavori e di servizi, proponendo insieme la modifica e la semplificazione di alcune direttive ‘classiche’, più specificatamente la direttiva 92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, la direttiva 93/36/CEE che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e la direttiva 93/37/CEE che coordina la procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori.
La necessità di questa operazione nasce dall’esigenza di semplificare il quadro giuridico esistente, adattandolo coerentemente alla possibilità di utilizzare strumenti telematici e tecnologie innovative, di chiarire alcune disposizioni particolarmente complesse e di risolvere le incoerenze riscontrate nelle tre direttive citate, con notevoli vantaggi in termini di interpretazione e consultazione per gli utilizzatori della normativa.
Infatti, ai fini dell’interpretazione dei testi nazionali, sia gli operatori economici che le amministrazioni aggiudicatrici potranno fare riferimento ad un unico testo di 82 articoli, più snello perché in grado di riunire disposizioni tra loro identiche, anziché fare riferimento a tre testi, per un totale complessivo di 117 articoli.
Le modifiche sostanziali contenute nella proposta di direttiva perseguono, come in parte già accennato, un triplice obiettivo: aggiornamento, semplificazione e flessibilità.
Alla necessità di aggiornare il sistema alle nuove tecnologie e di alleggerire il sistema normativo a volte troppo articolato si è già fatto riferimento; per migliorare la flessibilità delle procedure si intende, invece, agevolare il dialogo tra amministrazione aggiudicatrice e candidati.
La Commissione ha constatato che per quanto concerne appalti complessi, inerenti, ad esempio, settori in rapida evoluzione, come quelli per la fornitura di beni tecnologici, i soggetti acquirenti hanno la necessità di instaurare un dialogo con i fornitori tale da permettere un adeguato soddisfacimento delle esigenze più tecniche: il cosiddetto ‘dialogo competitivo’.
Le direttive ‘classiche’ (direttive 93/36/CEE per le forniture, 93/37/CEE per lavori e 92/50/CEE per servizi), non permettono questa elasticità di discussione, in quanto lasciano un margine troppo ristretto di interazione in corso di procedura di aggiudicazione.
Analizzando più nel dettaglio la proposta di direttiva, si possono individuare sette aspetti per i quali la Commissione introduce delle modifiche consistenti, consistenti nella:
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Introduzione di meccanismi di committenza per via elettronica, con ripercussioni positive in termini di accorciamento dei tempi per le procedure di aggiudicazione;
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Introduzione di una nuova ipotesi di procedura negoziata, il ‘dialogo competitivo’, tale da favorire, per gli appalti più complessi, un più agevole dialogo tra amministrazioni aggiudicatici e candidati;
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Possibilità, per i committenti pubblici, di stipulare accordi ‘quadro’, dove i termini non siano tutti fissati per intero ed in grado di consentire l’aggiudicazione dell’appalto senza la necessità di applicare tutti gli obblighi contenuti nella direttiva (istituto mutuato dalla Direttiva 93/38/CEE);
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Maggiore chiarezza delle disposizioni relative alle specifiche tecniche;
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Rafforzamento delle disposizioni relative ai criteri di aggiudicazione ed alla selezione;
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Semplificazione delle soglie, diminuendo il numero di soglie differenti, eliminando i riferimenti al ‘controvalore in euro di DSP’ e indicando tutte le soglie in euro, in misura compatibile con l’accordo sugli appalti pubblici (AAP);
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Introduzione di un vocabolario comune per gli appalti (il cosiddetto CVP – Common Vocabulary Procurement).
Senza voler scendere troppo nel merito degli aspetti che la Commissione vuole modificare, si può senza dubbio affermare che la proposta di direttiva prende posizione in modo chiaro a favore dell’e-procurement, favorendone l’implementazione in diverse disposizioni (altre direttive fanno spesso riferimento ai concetti di ‘mezzo elettronico’, ‘rete pubblica di telecomunicazioni’, ‘servizi pubblici di telecomunicazioni’, ‘cc.).
La Relazione illustrativa della direttiva, infatti, pone l’attenzione sul fatto che ‘La proposta intende consentire in futuro a ciascuna entità di decidere il ricorso ai mezzi elettronici, escludendo tutte le altre possibilità (…..)’ e che ‘non appare necessario prevedere un periodo transitorio di utilizzo in parallelo degli strumenti tradizionali e di mezzi elettronici, tanto più che le imprese beneficeranno di un periodo di transizione in considerazione dei tempi necessari per l’adozione e il recepimento della presente proposta’ (punto 2.2).
Fatti questi brevi cenni alle disposizioni più recenti ed alle proposte in corso di elaborazione, è certamente ravvisabile uno generale sforzo, da parte dei soggetti preposti all’adeguamento normativo delle procedure, mirato a rafforzare e a rendere veramente operativo l’utilizzo delle tecnologie nella normale gestione delle funzioni della PA e, nel caso specifico, dell’acquisto di beni e servizi.
Attualmente siamo di fronte ad una realtà che vede coesistere una prassi fortemente consolidata, basata su procedimenti rigidi e mezzi spesso inattuali, con la diffusione delle nuove tecnologie e l’entrata in vigore di norme che legittimano l’utilizzo dei documenti informatici che hanno permesso alla PA di acquisire beni e servizi con modalità decisamente innovative rispetto al passato (acquisti effettuati tramite le c.d. convenzioni quadro stipulate dalla Consip). Il gap in questione dovrà necessariamente essere ridotto; tempi e modi sono tutti da verificare.