1.Premesse
Ai fini di una maggior chiarezza espositiva, occorre focalizzare l’attenzione su aspetti caratterizzanti la disciplina dei Programmi di Riqualificazione Urbana.
Va rammentato che lo strumento dei PRU è particolarmente indicato per la realizzazione di interventi di trasformazione su aree caratterizzate da una sostanziale discontinuità qualitativa non emendabile attraverso interventi puntuali o come sommatoria di interventi singolari.
Tale esigenza si è tradotta nell’art.4.1del DM 1° dicembre 1994, il quale, nel definire gli aspetti caratterizzanti dei programmi di recupero urbano, ha inserito, tra gli altri (riqualificazione edilizia, urbanistica e ambientale degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica; concorso di risorse pubbliche e private) il requisito della coesistenza di un ‘insieme coordinato e sistematico di interventi organizzato sulla base di una proposta unitaria’.
E’ dunque immediatamente percepibile come per la realizzazione dei Programmi di Riqualificazione Urbana non si possa prescindere da una gestione unitaria della realizzazione degli interventi, con la conseguente valorizzazione di sistemi di affidamento a favore di un unico soggetto realizzatore cui spetterà il compito di assicurare la progettazione e la realizzazione di interventi costruttivi tra loro inscindibili all’interno dei singoli sub ambiti.
Quanto alla tipologia di interventi interessati dai PRU, ai sensi dell’art.4.2 del DM 1° dicembre 1994, gli interventi pubblici e privati finalizzati alla riqualificazione edilizia urbanistica e ambientale degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica possono riguardare interventi di urbanizzazione sia primaria (strade, piazze, fognature, allacciamenti ai servizi pubblici essenziali) sia secondaria (servizi di attrezzature di pubblico interesse); trattasi in particolare di:
a) manutenzione straordinaria, ammodernamento, sostituzione, realizzazione di opere di urbanizzazione primaria con particolare attenzione ai problemi di accessibilità degli impianti a rete;
b) inserimento di arredo urbano;
c) realizzazione, manutenzione e ammodernamento di opere di urbanizzazione secondaria ;
d) edificazione di completamento;
e) edificazione di integrazione dei complessi urbanistici esistenti.
In particolare, ai sensi del successivo art.4.4 del DM 1994, gli interventi pubblici sono costituiti da
a) recupero edilizio secondo le tipologie dei cui all’art.31 primo comma lett. a), b) c) e d) della legge 457/78;
b) demolizione e ricostruzione degli edifici di edilizia residenziale pubblica nel rispetto della volumetria preesistente;
c) realizzazione di alloggi ‘ parcheggio, laddove necessari all’attuazione degli interventi di recupero edilizio di cui alla lettera a).
d) manutenzione straordinaria, ammodernamento , sostituzione, realizzazione di opere di urbanizzazione primaria con particolare attenzione ai problemi di accessibilità degli impianti a rete ivi compreso l’inserimento di elementi di arredo urbano;
e) realizzazione e recupero secondo le tipologie di cui all’art.31, primo comma, lett. b) c) e d) della legge 457/78 di opere di urbanizzazione secondaria.
Allo scopo di incentivare il concorso di risorse private, il legislatore ha previsto che agli interventi pubblici così descritti, sia possibile associare altre tipologie di interventi, descritti all’art.4.5 (aumento superficie utile mediante frazionamento o aumento di volumetria o modifica di destinazione d’uso nell’ambito della ristrutturazione edilizia’completamento insediamenti di edilizia residenziale pubblica mediante la realizzazione di opere o fabbricati nei limiti planimetrici e volumetrici indicati nei piani di zona.. anche in variante alle destinazioni d’uso; ristrutturazione urbanistica insediamenti edilizia residenziale pubblica mediante l’aumento dei pesi insediativi all’interno dei piani di zona..; integrazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica’; realizzazione anche su aree esterne agli insediamenti di edilizia residenziale pubblica ed eventualmente in variante agli strumenti urbanistici vigenti, di alloggi parcheggio..), da realizzare con finanziamento privato ovvero in autofinanziamento da parte dei soggetti pubblici.
Passando ad analizzare le modalità di finanziamento dei PRU, accanto alle diverse forme di contribuzione pubblica ( lett. dalla a) alla e), l’art.8 del DM del 1994 contempla tre diverse modalità di contribuzione privata consistenti nei ‘fondi derivanti dalla corresponsione degli oneri accessori, ovvero realizzazione diretta da parte di soggetto privato di opere di urbanizzazione primaria e secondaria a scomputo degli oneri previsti dall’art.3 della legge 10/77’ (lett. f), nella ‘realizzazione diretta da parte del soggetto privato di interventi pubblici in aggiunta a quanto previsto dalla lettera f) valutati secondo le modalità e i parametri di cui al §11 punto 11.3 ( lett.g), nonché nella realizzazione diretta da parte di soggetto privato, di interventi pubblici che prevedono un corrispettivo di gestione da regolare mediante apposita convenzione’ ( lett. h)..
Nel caso della lettera g) i soggetti attuatori dei suddetti interventi, se in variante agli strumenti urbanistici, nell’ambito della proposta unitaria di cui all’art.11 comma 2 della legge 493/93, si fanno carico di una quota degli oneri conseguenti alla realizzazione degli interventi di cui al punto 4.4 (interventi pubblici), proporzionale al valore economico stimato di opere private e rese possibili dalla variante stessa ( i cd. oneri straordinari).
Il calcolo dei cd. oneri straordinari, va inserito nel contesto di valutazione generale della proposta di intervento effettuata sulla base di una comparazione economica sintetica, ottenuta dal raffronto tra le convenienze economiche rispettivamente ottenute dal soggetto pubblico e dal soggetto privato a seguito dell’attuazione del programma.
In particolare, tale comparazione economica tiene conto di una serie di elementi, consistenti nella convenienza economica del soggetto pubblico sotto il profilo della entità del finanziamento mediante risorse private di interventi pubblici valutati sulla base di costi parametrici; nella convenienza economica del soggetto privato, tenuto conto sia del valore degli immobili realizzati dal soggetto privato in variante agli strumenti urbanistici vigenti, al netto dei costi di realizzazione, valutati su base parametrica, sia del valore degli immobili oggetto di cessione di diritti reali a favore del soggetto privato valutati a prezzo di mercato (art.11.3 DM 1994).
La quota di oneri straordinari, in quanto finalizzata a partecipare al recupero degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica già esistenti, è indipendente dall’obbligo di provvedere in tutto o in parte alla predisposizione delle opere di urbanizzazione primaria o secondaria dei nuovi interventi eseguiti dai privati.
2.Considerazioni
Rispetto al contesto così evidenziato, si è posto il problema delle modalità di affidamento dei suddetti interventi, posto che a fronte della primaria esigenza di privilegiare forme di affidamento ‘unitario’, le disposizioni di cui all’art.8 del DM del 1994, introducono un regime differenziato a seconda che si tratti di interventi in cui il finanziamento pubblico sia superiore o inferiore al 50%, prevedendo per tale ultimo caso, la possibilità di affidamento mediante convenzione ai sensi dell’art.7 della legge 10/77 mentre, per il caso di contributo pubblico superiore al 50% del costo dell’intervento, l’affidamento ‘con gara pubblica ai sensi della legislazione vigente’.
Ciò detto, nel tentare di fornire elementi utili all’esatto inquadramento del problema, non può trascurarsi di considerare che l’art.7 della Legge n.10/77 è stato abrogato dall’art.17 del DPR n.380 del 2001 (T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) il quale, per il caso dell’edilizia abitativa convenzionata, da un lato prevede che il contributo afferente al permesso a costruire è ridotto alla sola quota degli oneri di urbanizzazione qualora il titolare si impegni, a mezzo di convenzione con il comune ad applicare prezzi di vendita e canoni determinati ai sensi della convenzione tipo approvata dalla Regione, dall’altro, al comma 3, lett. c) stabilisce che ‘il contributo di costruzione non è dovuto per le opere di urbanizzazione eseguite anche da privati in attuazione di strumenti urbanistici’.
Sotto altro profilo, per effetto della L.166/2002, al vecchio art. 2 della Legge Merloni, è stato sostituito un nuovo articolo che, tra le altre innovazioni, ha visto aggiungere nel testo della norma, un 5° comma, del seguente tenore: ‘Le disposizioni della presente legge non si applicano agli interventi eseguiti direttamente dai privati a scomputo di contributi connessi ad atti abilitanti all’attività edilizia o conseguenti agli obblighi di cui al quinto comma dell’art.28 della Legge 1942 n.1150 e smi e successive modificazioni o di quanto agli interventi assimilabile; per le singole opere di importo superiore alla soglia comunitaria i soggetti privati sono tenuti ad affidare le stesse nel rispetto delle procedure di gara previste dalla citata direttiva 93/37/Cee’.
Il combinato disposto di queste norme, incide senz’altro sul regime di scelta dell’affidatario degli interventi e dunque sulla soluzione da dare ai nostri quesiti.
Sotto un primo profilo, infatti, la esenzione dal pagamento del contributo di costruzione di cui all’art.3 della Legge n.10/77 per il privato che realizza interventi di urbanizzazione in attuazione di strumenti urbanistici, dovrebbe far venir meno la stessa fattispecie dell’art.8.1 lett. f) poiché, a fronte della abolizione di qualsiasi contributo viene automaticamente meno la necessità di realizzare interventi a scomputo.
Al contempo, l’ambito oggettivo di applicazione dell’art.2, comma 5° della Legge Merloni, assume una portata più ampia di quella della lett.f), poiché si riferisce genericamente ad interventi eseguiti direttamente dai privati a scomputo di contributi connessi ad atti abilitanti all’attività edilizia, prescindendo ‘almeno ad una prima lettura della norma – dal riferimento alla attuazione di strumenti urbanistici, quali sono i PRU.
Rispetto agli interventi di cui all’art.8.1 lett. f), invece, resta ferma l’applicazione della disciplina di cui all’art.8.2 e 8.5, in relazione alla quale, il discrimen tra regime normativo di evidenza pubblica e affidamento unitario è strettamente connesso alla incidenza della contribuzione pubblica e privata rispetto al costo dell’intervento.
Il che vuol dire che, quando gli oneri straordinari corrispondono alla eccedenza ottenuta sottraendo alla somma dei costi (costi realizzazione delle opere private + costi di idoneizzazione dei suolo + spese generali ) e dei profitti, il valore dei ricavi – occorre fare una attenta valutazione delle voci di costo da introdurre nel suddetto calcolo.
In altri termini, il problema pratico si fa tutt’uno con quello interpretativo, poiché la decisione circa il regime applicabile è strettamente connessa alla qualificazione e, conseguentemente, alla relativa quantificazione delle componenti pubbliche e private che entrano a far parte dell’intervento; il che significa che, nel caso di specie, bisogna indagare sulle componenti sulle quali si basa quel calcolo si convenienze economiche pubbliche e private di cui all’§ 11, punto 11.3.
Ebbene, potrebbe giocare un ruolo determinante nella scelta del regime applicabile, il peso che viene attribuito all’elemento ‘suolo’, il cui inserimento o meno tra i costi sostenuti dal privato consentirebbe di far spostare l’ago della bilancia, determinando la prevalenza di risorse finanziarie pubbliche piuttosto che private.
Nel compiere tale operazione bisogna bilanciare l’aspirazione di assicurare una gestione unitaria della realizzazione degli interventi, con il rispetto dei principi stabiliti dalla normativa di settore.
Infatti, nel contesto normativo vigente, va tenuto presente che la concessione di un diritto reale di godimento rientra tra i contributi riconosciuti dall’amministrazione concedente per assicurare il riequilibrio del piano economico ‘ finanziario; in altri termini, il concorso dell’ente concedente può assumere forme molto diverse, fra le quali può ricomprendersi anche la concessione del diritto di superficie o il trasferimento di proprietà di aree di proprietà dell’amministrazione stessa.
Questi principi, anticipati dall’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici nella Determinazione n.20 del 2001 (‘il legislatore si discosta dal concetto giuridico del ‘prezzo’ per prevedere una forma di concorso da parte dell’ente concedente che può assumere forme molto diverse, fra le quali può anche ricomprendersi la concessione del diritto di superficie di aree di proprietà dell’amministrazione stessa) trovano definitivo riscontro nella nuova formulazione dell’art.19, comma 2, della legge 109/94 come novellata dalla legge 166/2002, ai sensi del quale ‘A titolo di prezzo, i soggetti aggiudicatori possono cedere in proprietà o diritto di godimento beni immobili nella propria disponibilità o allo scopo espropriati’’’.’
Accertato quindi che la concessione di un diritto di superficie su aree di proprietà dell’Ente pubblico è ammissibile come contributo da parte dell’ente stesso, la gratuita concessione della proprietà dei suoli è senz’altro sussumibile nella parte di contribuzione pubblica.
Consegue a questa qualificazione che se il costo dei suoli rappresenta l’elemento determinante per stabilire l’incidenza che la contribuzione pubblica assume rispetto a quella privata, il valore degli stessi ha un immediato riflesso sulle procedure di scelta del soggetto realizzatore; per cui se ‘ a titolo esemplificativo ‘ una volta scomputato il costo dei suoli, l’apporto privato è pari ad un 40% e quello delle risorse pubbliche ad un 35 %, l’inserimento del valore dei suoli (che non può essere superiore ad un 20 %) quale quota parte del contributo pubblico, è determinante per imporre il ricorso a procedure di evidenza pubblica.
3.Conclusioni
Immediato riflesso delle considerazioni svolte è che a fronte di interventi per i quali la prevalenza di finanziamenti privati (progettazione e affidamento di opere di urbanizzazione primari) consente il ricorso alla convenzione con il privato alle condizioni di cui al Dpr 308 del 2001, per la sola parte residua di interventi in cui si la eventuale prevalenza di risorse pubbliche (calcolate sulla base di quel rapporto di convenienze economiche il cui il costo del suolo si atteggia come prezzo pagato dal soggetto pubblico) dovrebbe far propendere per il ricorso a procedure di concorrenziali ai sensi della normativa vigente in materia di appalti pubblici, ovvero la Legge 109/94 oppure la Direttiva 93/37 CEE, a seconda che l’importo degli interventi sia inferiore o superiore alla soglia comunitaria ( 5 milioni di Dsp) .
In questo contesto, allo scopo di evitare il disagio di un affidamento frammentario degli interventi afferenti da un lato le opere di urbanizzazione primaria (mediante convenzione ad unico affidatario) e dall’altro quelle di urbanizzazione secondaria (mediante gara di appalto), si potrebbe pensare, nel solo caso di interventi disciplinati dalla direttiva comunitaria, di utilizzare una delle ipotesi prescritte dall’art.7, lett.d) della Dir.93/37/CEE, per l’affidamento a trattativa privata allo stesso soggetto cui si è affidata per convenzione l’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria, motivandone il ricorso con l’esigenza di evitare ‘un grave inconveniente per le amministrazioni aggiudicatici’ ( cfr. Art.7 Dir. 93/37/CEE).
Tale inconveniente consiste, infatti, nell’effetto disincentivante per la partecipazione dei privati ad un programma di interventi caratterizzato dall’affidamento frammentario delle singole opere ricomprese nei rispettivi sub- ambiti, con conseguente impossibilità di valutare preventivare i tempi di realizzazione delle singole opere e, conseguentemente, delle convenienze economiche legate all’operazione nel suo complesso.
In tal caso, il bando di gara redatto per la stipula della convenzione avente ad oggetto la progettazione e la realizzazione degli interventi di urbanizzazione primaria, dovrebbe prevedere la possibilità di affidamento anche dei suddetti ulteriori interventi, previo inserimento di requisiti di selezione dell’affidatario idoneamente rapportati al valore totale degli interventi da affidare.
Al contrario, qualora l’importo più contenuto dell’intervento imponesse il ricorso alla Legge 109/94 come novellata dalla L.166/2002, una soluzione siffatta non sarebbe perseguibile, data la casistica molto più restrittiva delle ipotesi in cui si può ricorrere alla trattativa privata.