Il “Global Service” indica un unico contratto avente ad oggetto una molteplicità di servizi eterogenei fra loro al fine di razionalizzare il rapporto tra L’Amministrazione e il responsabile delle diverse prestazioni con conseguente riduzione dei costi e soddisfacimento dell’interesse pubblico.
Dalla determinazione dell’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici del 22.10.2002, pubbl. su G.U. n. 260 del 6.11.2002, a conclusione di un analisi sui bandi di gara pubblicati dal luglio 2001, è emersa un ampia casistica di affidamento di contratti in “Global Service”(1).
Principalmente, appalti della p. A. di servizi e lavori per la gestione di patrimoni immobiliari di rilevante consistenza, comprendendovi la manutenzione degli immobili.
In riferimento a questa ultima nozione si pone il problema della qualificazione giuridica dell’appalto in “Global Service”, la cui fonte normativa e da ricercarsi negli artt. 11 e 1322 c.c. (riconoscimento delle persone giuridiche pubbliche e la loro autonomia contrattuale), nonché nel 16° considerando della Dir. Com. n. 92/50 il quale prevede che gli appalti pubblici di servizi, principalmente nel settore dei servizi di gestione di proprietà, possono in certi casi includere lavori.
Inoltre, l’art. 3, comma 3 del Dec. Lgs. 157/1995, di recepimento della suddetta Direttiva, così come modificato dall’art. 3 del D. Lgs. 25 febbraio 2000, n. 65, prevede nei contratti misti di lavori e servizi e nei contratti di servizi (quando comprendono lavori accessori) l’applicazione della L. 109/94 e succ. mod. qualora i lavori assumano rilievo economico superiore al 50%.
Mentre, in base al successivo comma 4°, gli appalti che includono forniture e servizi sono considerati appalti di servizi quando il valore totale di questi è superiore al valore delle forniture comprese nell’appalto ( Cons. Stato, sez. II, n. 2988/1995).
Quindi, ai sensi dell’art. 3, comma 3, D.L.vo 157/95, nel contratto c.d. misto di servizi e opere la prevalenza dell’oggetto della prestazione, e la conseguente sussunzione del medesimo alla normativa sui servizi ovvero sui lavori, deve fondarsi non sulla prevalenza economica, bensì sull’endiadi costituita dall’accessorietà (che significa anche eventualità) delle prestazioni e della pregnanza qualitativa dell’oggetto contrattuale stesso (T.A.R. Veneto, sez. I, n. 363/97).
Da queste premesse emerge la rilevanza della qualità e quantità delle referenze richieste dall’appaltatore, influenzate dalla concentrazione in un unico contratto di servizi diversi con ripercussioni sul piano della concorrenza e dell’attività d’impresa.
La giurisprudenza al riguardo, si sta orientando così ad ammettere il “Global Service” in combinazione con l’istituto delle A. T. I., vista quale mezzo normale di partecipazione alle gare e di dimostrazione del possesso dei requisiti di volta in volta richiesti.
Un assunto fondamentale sancito dalla Comunità Europea, applicabile al Global Service, è il “principio di proporzionalità”, il quale esige che ogni provvedimento adottato sia al tempo stesso necessario ed adeguato rispetto agli scopi perseguiti.
Uno Stato membro, infatti, nella scelta dei provvedimenti da adottare, deve ricorrere a quelli che comportino le minori turbative per l’esercizio dell’attività economica.
Il T.A.R. Lombardia, di recente, ha richiesto il rispetto del generalissimo principio di proporzionalità, che fa obbligo all’Amministrazione di prescegliere ogni necessaria ed idonea misura in sede di gara strettamente proporzionata alle singole ed effettive esigenze riscontrate (TAR Lombardia – Brescia, 22.8.2001, n. 722).
Il rispetto del quale, può essere, oggi, garantito dall’A.T.I., che ha funzione antimonopolistica e concorrenziale, perché riesce a sommare quantitativamente e qualitativamente competenze e requisiti di qualificazione delle imprese (Cons. Stato, n. 2056/2000; TAR Veneto, n. 1097/2002).
Pertanto, può sussistere il cumulo dei requisiti oggettivi delle varie imprese associate (tecnici, economici e finanziari), ma non quelli generali e di idoneità morale, che devono essere posseduti da ciascuna impresa associata, a pena di esclusione dalla gara (Cons. Stato, V, n. 5517/2001).
Tutto ciò si riflette anche sui consorzi di cooperative, nonostante l’autonoma soggettività giuridica (Cons. Stato n. 502/2002) e sui consorzi con attività esterne.
Infine, è obbligo ai sensi dell’art. 8 della Legge quadro, così come novellato dall’art. 7, comma 1, lett. d) della L. n. 166/2002, esplicitare nei relativi bandi di gara i requisiti che secondo quanto disposto dal D.P.R. n. 34/2000 devono essere posseduti dall’esecutore dei lavori comunque ricompresi nell’appalto, qualora gli stessi rientrino nelle soglie dimensionali e tipologiche previste dalla norma.
Date le premesse, è fondamentale, come ha indicato l’Autorità di Vigilanza, specificare nei bandi di gara l’esatto ammontare delle singole prestazioni richieste e la loro incidenza percentuale relativamente all’importo complessivo dell’appalto; ed inoltre, ricomprendere nel calcolo della componente lavori l’ammontare stimato delle opere anche nell’ipotesi in cui siano connesse alla prestazione di un servizio.
(1) Contratti in “Global Service” sono stati inoltre, oggetto del primo bando predisposto dalla CONSIP S.p.a., riguardante i servizi di gestione integrata degli immobili ad uso ufficio, la cui convenzione è stata attivata il 15 marzo 2002 per una durata di 24 mesi, rinnovabile per ulteriori 12 mesi. Si è stabilita in 48 mesi la durata dei contratti, con un massimale della convenzione di 723 milioni di euro e una suddivisione in 7 lotti comprendente tutte le regioni d’Italia.
La CONSIP, occuperà inoltre, d’ora in avanti, un ruolo sempre maggiore, così come affidatole dall’art. 24 della L. Finanziaria 2003, in cui si fa obbligo ad alcune pubbliche Amministrazioni e, comunque, agli enti pubblici istituzionali, di utilizzare le convenzioni quadro definite dalla Consip S.p.a.