Il «nuovo quadro costituzionale», delineato dalla legge di riforma del titolo V della parte II della Costituzione, recepisce una nozione della materia “tutela della salute” assai più ampia rispetto alla precedente materia “assistenza sanitaria e ospedaliera”, con la conseguenza che le norme attinenti allo svolgimento dell’attività professionale intramuraria, sebbene si prestino ad incidere contestualmente su una pluralità di materie (e segnatamente, tra le altre, su quella della organizzazione di enti “non statali e non nazionali”), vanno comunque ascritte, con prevalenza, a quella della “tutela della salute”. Rileva, in tale prospettiva, la stretta inerenza che tutte le norme de quibus presentano con l’organizzazione del servizio sanitario regionale e, in definitiva, con le condizioni per la fruizione delle prestazioni rese all’utenza, essendo queste ultime condizionate, sotto molteplici aspetti, dalla capacità, dalla professionalità e dall’impegno di tutti i sanitari addetti ai servizi, e segnatamente di coloro che rivestono una posizione apicale.
Merita parziale accoglimento la censura che investe la prima parte del comma 4, dell’articolo 1, della legge 3 agosto 2007, n. 120 giacché – nell’ambito di una disposizione che pur riconosce un’ampia facoltà a Regioni e Province autonome nella scelta degli strumenti più idonei ad assicurare il reperimento dei locali occorrenti per lo svolgimento della attività intra moenia – si prevede un parere «vincolante» (da esprimersi da parte del Collegio di direzione di cui all’art. 17 del d.lgs. n. 502 del 1992, o, in mancanza, della commissione paritetica dei sanitari che esercitano l’attività libero-professionale intramuraria) ai fini dell’acquisto, della locazione o della stipula delle convenzioni finalizzate al reperimento di quegli spazi ambulatoriali esterni, aziendali e pluridisciplinari, da adibire anche allo svolgimento dell’attività libero-professionale intramuraria.
In tal modo è stata posta una prescrizione che, lungi dall’essere espressiva di un principio fondamentale, regola in modo dettagliato ed autoapplicativo l’attività di reperimento dei locali in questione. Così disponendo, però, la norma statale opera una eccessiva compressione della facoltà di scelta spettante alle Regioni e alle Province autonome. Essa è, quindi, lesiva della loro potestà di disciplinare aspetti relativi alle modalità di organizzazione dell’esercizio della libera professione intra moenia da parte dei sanitari che abbiano optato per il tempo pieno.Pertanto, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4, della legge n. 120 del 2007, limitatamente alla parola «vincolante».
Il comma 10 dell’articolo 1, della legge 3 agosto 2007, n. 120 stabilisce che le «convenzioni di cui al comma 4, primo periodo» debbano essere autorizzate dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano «per il periodo necessario al completamento, da parte delle aziende, policlinici o istituti interessati, degli interventi strutturali necessari ad assicurare l’esercizio dell’attività libero-professionale intramuraria e comunque non oltre il termine di cui al comma 2, primo periodo» (e cioè, diciotto mesi a decorrere dalla data del 31 luglio 2007).
Anche la fissazione di questo termine, che risulta eguale per tutte le realtà territoriali, senza che sia possibile tenere conto, se del caso, delle peculiarità di ciascuna di esse, costituisce un intervento di dettaglio, essendo tale termine riferito (diversamente da quello previsto dal comma 2, che presenta portata generale) ad un adempimento specifico, l’autorizzazione alla stipula delle convenzioni finalizzate all’acquisizione degli spazi ambulatoriali esterni, aziendali e pluridisciplinari, occorrenti per l’esercizio di attività sia istituzionali, sia in regime di libera professione intramuraria. Esso, pertanto, avrebbe dovuto essere lasciato alla potestà legislativa delle Regioni e delle Province autonome.
Il comma in esame deve, pertanto, essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui così dispone: «e comunque non oltre il termine di cui al comma 2, primo periodo».
Il comma 5 dell’articolo 1, della legge 3 agosto 2007, n. 120 detta una norma di principio, facendo carico a ciascuna «azienda sanitaria locale, azienda ospedaliera, azienda ospedaliera universitaria, policlinico universitario a gestione diretta ed IRCCS di diritto pubblico», di predisporre un piano aziendale, concernente, con riferimento alle singole unità operative, i volumi di attività istituzionale e di attività libero-professionale intramuraria. Il successivo comma 6, invece, nel disciplinare minuziosamente le modalità di approvazione dello stesso, integra un non consentito intervento legislativo di dettaglio; ciò che invece non può ritenersi per le modalità di pubblicazione ed informazione del piano stesso previste dal già citato comma 5. D’altronde, la stessa eccessiva procedimentalizzazione indicata dal comma in esame si presenta incompatibile con la fissazione di un principio fondamentale della materia, appartenendo – per sua stessa natura – all’ambito della disciplina meramente attuativa, come tale rientrante nella sfera di competenza legislativa concorrente delle Regioni e delle Province autonome.
Deve ritenersi, invece, costituzionalmente illegittima la previsione, contenuta nel comma 7, dell’articolo 1, della legge 3 agosto 2007, n. 120 secondo cui, in «caso di mancato adempimento degli obblighi a carico delle Regioni e delle Province autonome di cui al presente comma, è precluso l’accesso ai finanziamenti a carico dello Stato integrativi rispetto ai livelli di cui all’accordo sancito l’8 agosto 2001 dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 207 del 6 settembre 2001».
Si tratta, infatti, di una disposizione che può essere qualificata come di dettaglio, giacché incide su profili che attengono direttamente all’organizzazione del servizio sanitario; profili che rientrano nella competenza organizzativa delle Regioni e delle Province autonome data la stretta inerenza tra l’organizzazione sanitaria regionale e provinciale e i flussi finanziari necessari per assicurare il regolare espletamento del servizio sanitario in sede locale.
È, infine, lesiva dell’art. 120 Cost. la previsione – contenuta nell’ultimo periodo del comma 7 – relativa all’esercizio dei poteri sostitutivi, da parte del Governo, nei confronti delle Regioni e delle Province autonome, giacché destinata ad operare al di fuori dei casi espressamente contemplati dalla norma costituzionale. Non vi è dubbio al riguardo che l’art. 120 Cost. trovi applicazione, nel caso di specie, anche nei confronti della Provincia autonoma di Trento, avendo affermato questa Corte che è «da respingere la tesi secondo la quale i principi dell’art. 120 Cost. non sarebbero in astratto applicabili alla Regioni speciali» (o alla Province autonome), dovendo invece «concludersi che un potere sostitutivo potrà trovare applicazione anche nei loro confronti», giacché la sua previsione è diretta a fare «sistema con le norme costituzionali di allocazione delle competenze» (sentenza n. 236 del 2004)
Resta, invece, salva la facoltà delle Regioni e delle due Province autonome, prevista nel medesimo comma 7, prima parte, di esercitare poteri sostitutivi nell’ipotesi in cui le singole strutture di sanità pubblica non assicurino il rispetto delle prescrizioni contenute nei commi precedenti.
Il comma 11, dell’articolo 1, della legge 3 agosto 2007, n. 120, in primo luogo, investe profili che attengono strettamente all’organizzazione del servizio sanitario, incidendo, così, sull’autonomia delle scelte organizzative delle Regioni e delle Province autonome.
Essa, inoltre, anche in ragione delle incertezze che circondano la qualificazione giuridica da riservare all’attività affidata al Collegio di direzione o alla commissione paritetica di sanitari («dirimere le vertenze dei dirigenti sanitari in ordine all’attività libero-professionale intramuraria»), nonché alla natura di tali controversie e dei soggetti “contraddittori” dei dirigenti sanitari, si presenta troppo generica per poter essere ritenuta espressiva di un principio fondamentale della materia “tutela della salute”.