L’Assonime – Associazione fra le società italiane per azioni – ha pubblicato un Rapporto su “Principi di riordino del quadro giuridico delle società pubbliche” nel quale sono illustrati alcuni principi-guida per la riforma del sistema delle regole che attualmente governano le società a partecipazione pubblica.
Nel Rapporto si rileva che l’attuale quadro giuridico delle società a partecipazione pubblica è composto da una congerie di disposizioni speciali, spesso introdotte in risposta a esigenze contingenti, che non consentono di delineare un disegno organico. Il risultato di tale stratificazione normativa non appare dunque adeguato né ad assicurare il perseguimento di obiettivi di interesse generale, né a consentire la gestione efficiente di tali imprese.
In tale contesto, alcuni interventi recenti normativi, introdotti con le leggi finanziarie per il 2007 e il 2008 per tentare di arginare alcune evidenti degenerazioni del sistema, hanno previsto l’imposizione di vincoli diretti sull’organizzazione e la gestione delle società a partecipazione pubblica, implicitamente assimilandole alle pubbliche amministrazioni ed introducendo delle disparità di trattamento tra imprese pubbliche e private a svantaggio delle prime, irrigidendone oltremodo l’azione con vincoli difficilmente compatibili con le esigenze operative di società di mercato.
Forte è, dunque, l’esigenza di un ripensamento dell’intera disciplina delle società pubbliche che consenta di migliorare strutturalmente il funzionamento del sistema grazie alla definizione di principi chiari, uniformi e stabili nel tempo.
L’obiettivo cui aspirare è duplice: combinare in modo più efficace il perseguimento di obiettivi pubblici con l’efficiente gestione societaria e consentire alle imprese a partecipazione pubblica di operare sul mercato in condizioni di parità con le imprese private, senza quei vincoli che ne possono ostacolare l’efficienza.
Per realizzare questo disegno, nel Rapporto si rileva come sarebbe sufficiente valorizzare principi generali di diritto già presenti nell’ordinamento, soprattutto di derivazione comunitaria, e criteri di governance agevolmente mutuabili dalle migliori pratiche nazionali e internazionali.
I principi-guida, cui dovrebbe ispirarsi l’azione di riordino del quadro giuridico delle società pubblica sono i seguenti:
1) distinguere il regime giuridico delle “società di mercato” – quotate e non quotate che devono essere improntare al diritto comune –, da quello delle “amministrazioni”, includendo in tale nozione anche quei «soggetti che, pur avendo forma societaria, sono nella sostanza semi-amministrazioni e quindi possono essere assoggettati alle norme e ai controlli di tipo pubblicistico»;
2) generalizzare il ricorso alla gara per l’affidamento dei servizi pubblici locali, in modo da garantire un rapporto più trasparente tra l’azionista pubblico e l’impresa incaricata della gestione nonché, in presenza di regole chiare e controlli efficaci, una maggiore efficienza a vantaggio degli utenti finali;
3) assicurare trasparenza e certezza degli obblighi di servizio pubblico, la cui imposizione per la realizzazione di obiettivi di politica pubblica o sociale dovrebbe essere resa trasparente e regolata tramite appositi atti normativi e amministrativi;
4) assicurare la gestione e valutazione per obiettivi. In tutte le società di mercato a partecipazione pubblica, anche in settori diversi dai servizi di interesse economico generale, è necessario precisare, da un lato, i poteri dell’azionista pubblico, dall’altro, le responsabilità gestionali e gli ambiti di autonomia degli amministratori. Nella sua veste di socio, l’azionista pubblico deve avvalersi unicamente dei poteri riconosciuti agli azionisti dal codice civile. Il rapporto tra azionista e amministratori deve basarsi sulla fissazione di chiari obiettivi di performance, sul riconoscimento della piena autonomia operativa dell’impresa e sulla valutazione degli amministratori, quali titolari esclusivi del potere di gestione, unicamente in relazione ai risultati ottenuti nel perseguimento degli obiettivi concordati;
5) introdurre modalità di selezione delle posizioni apicali delle società pubbliche che consentano di attrarre e valorizzare i profili di professionalità nella selezione degli amministratori attraverso il ricorso a soggetti e strumenti analoghi a quelli utilizzati dalle società private ed utilizzare modalità di remunerazione idonee a favorire l’interesse di lungo periodo della società.
6) attuare la norma introdotta dalla Legge finanziaria 2008 sulla dismissione delle partecipazioni pubbliche non strategiche introducendo meccanismi ed incentivi che assicurino l’effettiva attuazione di tale norma.
Nel Rapporto si afferma come seguendo tali principi-guida sarebbe possibile eliminare quei vincoli normativi diretti sulla gestione e le scelte economiche delle società a partecipazione pubblica che sono stati introdotti per contrastare gli abusi, ma che mal si conciliano con le esigenze di flessibilità tipiche di un’impresa. In tale linea di ragionamento, una previsione che, nell’ottica di riforma complessiva delineata dal Rapporto, potrebbe essere superata è la disciplina introdotta dall’articolo 16 bis del d.l. 31 dicembre 2007, n. 248, conv. con legge 28 febbraio 2008, n. 31 con la quale si è disposto per gli amministratori delle società pubbliche l’assoggettamento alla responsabilità amministrativa – in aggiunta alla responsabilità civilistica –, ed al controllo contabile della Corte dei Conti.
La realizzazione di questo disegno di riforma richiede alcuni interventi normativi volti a: a) rimuovere i limiti diretti alla gestione dell’impresa; b) escludere la responsabilità amministrativa per le società di mercato; c) ridurre al massimo gli affidamenti in house anche per i servizi diversi dai servizi pubblici locali.
Infine, viene rilevata l’opportunità di adottare un “Codice di condotta dell’Azionista Pubblico”, per la cui redazione potrebbe farsi riferimento alle “Linee guida sulla governance delle società pubbliche”, pubblicate dall’OCSE nel 2005 ed ispirate alle migliori pratiche internazionali.
Il testo del Rapporto può essere reperito nella sezione Note e Studi del sito di Assonime al seguente indirizzo http://www.assonime.it/