Corte Costituzionale 24 ottobre 2001, n. 340
La Corte Costituzionale ribadisce che la materia della responsabilità amministrativa rientra nella competenza delle Province autonome perché inclusa nel settore “ordinamento degli uffici e del personale” e precisa, inoltre, che la possibilità di definire una disciplina unitaria oppure diversificata della responsabilità amministrativa degli amministratori e dei dipendenti rientra nella piena discrezionalità del legislatore.
Giudizio di legittimità costituzionale riguardante la legge della Provincia autonoma di Bolzano, riapprovata il 3 febbraio 2000, recante norme in materia di “Responsabilità amministrativa degli amministratori e del personale della Provincia e degli enti provinciali”, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato la questione di legittimità costituzionale della legge della Provincia autonoma di Bolzano recante norme in materia di “Responsabilità amministrativa degli amministratori e del personale della Provincia e degli enti provinciali” in ragione del fatto che detto provvedimento, dettando una disciplina congiunta della responsabilità amministrativa per i soggetti considerati, regola una materia estranea alla competenza legislativa della Provincia. La citata legge si porrebbe, inoltre, in contrasto con la normativa statale vigente poiché violerebbe i principi di ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione.
La censura investe la norma nel suo complesso, ma si rivolge anche ad alcune specifiche disposizioni dell’articolato ed, in particolare, agli artt.2, co.3, 3, 4 e 7.
La prima delle disposizioni elencate contiene una tipizzazione dei casi di colpa grave che, sebbene abbia carattere esemplificativo e non esaustivo, appare comunque lesiva delle attribuzioni giurisdizionali conferite alla Corte dei conti dall’art. 103, co.2, della Costituzione.
L’art.3 della legge all’esame è impugnato poiché, in materia di risarcimento dei danni subiti dai terzi e di pagamento delle sanzioni amministrative, stabilisce la diretta assunzione da parte dell’amministrazione sia del risarcimento che del pagamento delle sanzioni irrogate a carico degli amministratori e del personale della provincia e degli enti provinciali. Si porrebbe, in tal modo, un aperto contrasto con i principi della responsabilità solidale e del carattere personale della responsabilità amministrativa.
La censura rivolta nei confronti dell’art.4 riguarda, invece, la fissazione di un limite al risarcimento dei danni arrecati dai pubblici dipendenti, limite commisurato ad una somma “non superiore alla metà di un’annualità del compenso o stipendio complessivo al netto delle trattenute previste per legge”, anziché al danno effettivamente cagionato. In tal modo si opererebbe una violazione dei principi fondamentali delle leggi di contabilità generale dello Stato laddove disciplinano la quantificazione dell’addebito e si produrrebbe, al contempo, una sorta di “forfetizzazione” preventiva e generalizzata della “riduzione” riservata dall’ordinamento allo specifico potere della Corte dei conti.
Infine, si impugna l’art.7 della legge provinciale laddove lo stesso estende le disposizioni della legge medesima alle persone estranee che esercitano funzioni istituzionali all’interno di organismi collegiali o che partecipano anche in altro modo allo svolgimento di funzioni istituzionali.
Il giudizio della Corte si è rivolto, innanzitutto, verso la censura relativa al testo normativo nel suo complesso, giudicandola priva di fondamento. La materia della responsabilità amministrativa rientra, in effetti, nella piena competenza della Provincia autonoma di Bolzano in quanto compresa nell’ambito del settore “ordinamento degli uffici e del personale” (art. 8 Statuto speciale Trentino-Alto Adige) ed, in particolare, è la nozione di “ordinamento degli uffici”che, interpretata sulla base degli artt.97, co.2, e 28 della Costituzione, presenta un carattere sufficientemente ampio.
A ciò deve aggiungersi l’accentuazione del nesso tra organizzazione e responsabilità, che è stata operata negli ultimi anni dal legislatore statale principalmente con l’emanazione del d.lgs. n.29/93 e della l. n.59/97.
La Corte precisa, inoltre, che rientra nella discrezionalità del legislatore definire una disciplina unitaria della responsabilità amministrativa degli amministratori e dei dipendenti oppure configurarla in maniera diversificata in ragione dell’assetto attribuito alle sfere di competenza e all’ordinamento della singola amministrazione.
Le contestazioni relative alle singole previsioni dell’articolato sono esaminate singolarmente, a partire dalla censura relativa all’art.2, comma 3, che è giudicata fondata.
La disposizione in questione, infatti, altera il concetto di colpa grave e riduce la portata della relativa responsabilità senza effettuare alcun riferimento né allo specifico contenuto delle funzioni dei dipendenti e degli amministratori, né alle attribuzioni degli uffici.
In tal senso, la Corte ritiene che si produca una violazione del principio secondo cui l’imputazione della responsabilità ha come limite minimo quella della colpa grave, non essendo ritenuto conforme ai principi dell’ordinamento operare l’attenuazione in via generale dei casi di responsabilità per colpa grave.
Similmente è giudicata fondata la censura prospettata con riguardo all’art.3 della legge in esame, sia pure con riferimento al solo comma 3 laddove stabilisce la diretta assunzione del pagamento delle sanzioni amministrative da parte degli enti, anche nelle ipotesi in cui non sia prevista la responsabilità diretta o solidale degli stessi. Nel nostro ordinamento, infatti, non esiste un’estensione generale della responsabilità o solidarietà degli “enti” nel caso di sanzioni amministrative poste a carico dei dipendenti o degli amministratori e quindi, un’assunzione di pagamento generalizzato contrasta con i principi dell’ordinamento.
Con riferimento all’art.4, invece, la Corte censura il comma 1 e lo ritiene contrastante con i principi dell’ordinamento a causa dell’imposizione di un limite patrimoniale alla responsabilità amministrativa per colpa grave. In via generale, infatti, l’attenuazione della responsabilità amministrativa è di spettanza del giudice, che la attua mediante un potere riduttivo sul quantum tenendo conto, nella determinazione del livello di responsabilità e del danno effettivamente cagionato, sia delle capacità economiche del soggetto responsabile che del comportamento.
Per questi motivi, la Corte ha valutato irragionevole prevedere una riduzione predeterminata ed automatica di detta responsabilità amministrativa in funzione di un limite massimo patrimoniale.
Infine, a giudizio della Corte non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, co.1, 2, 4, e 7 della legge provinciale considerata.
Nel primo caso, si ribadisce che la competenza legislativa della Provincia autonoma di Bolzano comprende il potere di regolare la responsabilità amministrativa e, pertanto, non sussistono ostacoli a che la Provincia stessa deliberi la diretta assunzione, anche da parte degli enti provinciali, del risarcimento dei danni cagionati a terzi dai rispettivi amministratori e dal rispettivo personale.
Nel secondo caso, la Corte chiarisce come eventuali “persone estranee” (quali ad esempio i funzionari onorari) esercenti pubbliche funzioni ricadano comunque nell’ambito della responsabilità amministrativa propria dei dipendenti, per la cui sussistenza è sufficiente l’inserimento nella organizzazione della pubblica amministrazione con l’esercizio di funzioni pubbliche proprie della stessa amministrazione.
Il legislatore, infatti, può prevedere che l’esercizio di dette funzioni avvenga da parte di soggetti con un rapporto anche meramente onorario oppure di mero servizio od di obbligo con l’amministrazione.
Giurisprudenza richiamata:
* sulla competenza della Provincia autonoma di Bolzano nella materia della responsabilità amministrativa: Corte Costituzionale, sentenza n. 112 del 1973
* sulla discrezionalità del legislatore in materia di configurazione unitaria della responsabilità amministrativa degli amministratori e dei dipendenti ovvero della sua diversificazione in ragione dell’assetto delle sfere di competenze: Corte Costituzionale, sentenza n. 197 del 2000
* sull’esercizio di pubbliche funzioni da parte di soggetti con un rapporto meramente onorario o di mero servizio o di obbligo e sul loro assoggettamento alla disciplina sostanziale della responsabilità amministrativa propria dei dipendenti: Corte Costituzionale, ordinanza n. 157 del 2001