Da circa un ventennio sono comparsi nel panorama costituzionale ed amministrativo organismi dotati di competenze rilevanti, caratterizzati da una forte autonomia e da significativi poteri: le autorità amministrative indipendenti.
In Italia, come in Spagna, tali autorità acquistano notorietà e fortuna tra la fine degli anni ’80 e l’inizio degli anni ’90, periodo di transizione in cui l’amministrazione tradizionale attraversa una profonda crisi.
Le autorità amministrative indipendenti nascono proprio in risposta a tale crisi, e si pongono come modello di organizzazione amministrativa conforme al nuovo quadro delle disposizioni comunitarie che spinge per la creazione di una amministrazione rinnovata, pienamente al servizio della liberalizzazione regolata dei settori economici.
Nelle tabelle di seguito riportate è contenuta una comparazione schematica tra alcune autorità amministrative indipendenti spagnole ed italiane, scelte in ragione della omogeneità delle loro funzioni, al fine di evidenziarne le analogie, le differenze, i livelli di autonomia e indipendenza. In questa prospettiva sono stati individuati alcuni “campi” ricorrenti, attinenti a profili di rilevanza organizzativa e a profili più specificatamente funzionali: all’interno dei “campi” viene riportata la previsione normativa di riferimento.
L’organizzazione interna delle autorità amministrative indipendenti è il primo elemento per verificarne il buon funzionamento, e rappresenta peraltro un importante indice di indipendenza. Da valutare è, innanzi tutto, la nomina dei membri e del presidente: in Spagna è il Governo ad esercitare il potere di scelta delle persone da nominare nelle diverse autorità, mentre in Italia il ruolo del Governo è stato limitato a favore di quello del Parlamento (espresso a vario titolo da camere, presidenti delle camere, commissioni parlamentari). In entrambe i paesi viene generalmente richiesta una elevata e riconosciuta competenza e professionalità nel settore. Quanto al regime delle incompatibilità, in Spagna i membri delle autorità amministrative indipendenti sono generalmente assimilati a quello delle alte cariche dell’Amministrazione Generale dello Stato; in alcuni casi – Comisiòn Nacional de Energia (CNE) e Comisiòn Nacional del Mercato de Valores (CNMV) – l’incompatibilità perdura anche allo scadere del mandato. L’eccezione è costituita dalla Agencia de Protecciòn de Datos (APD): infatti per tale autorità non sono previste cause di incompatibilità particolari. In Italia la situazione è più semplificata dal momento che vi è una generale impossibilità di svolgere alcuna attività professionale o di consulenza.
La durata del mandato di membro o presidente è un ulteriore elemento oggetto dell’analisi: insieme alle modalità di rinnovo e cessazione, permette, infatti, di assicurare stabilità ed indipendenza ai membri delle autorità, i quali normalmente durano in carica dai quattro ai sette anni. La disciplina del rinnovo del mandato è molto diversificata: infatti troviamo, sia in Italia che in Spagna, mandati che non possono essere rinnovati (Agcom, autorità per l’energia, Agcm e la Comisiòn del Mercato de las Telecomunicaciones – CMT) e mandati che possono essere rinnovati una sola volta (CNE, CNMV, Garante Privacy e Consob); in Spagna vi sono due autorità (APD e Tribunal de Defensa de la Competencia – TDC) per cui il rinnovo è consentito per più di una volta.
Per quanto riguarda le modalità di cessazione dalla carica la questione deve essere analizzata separatamente per i due paesi. Mentre, in Italia la cessazione dalla carica si verifica al sopraggiungere di una causa d’incompatibilità, dimissioni o incapacità permanente, in Spagna si prevede anche la possibilità che il Governo revochi i membri delle autorità con propria delibera.
Un secondo elemento che influisce sul grado di indipendenza delle autorità amministrative indipendenti riguarda le competenze loro attribuite.
Le competenze normative sono senz’altro quelle che hanno causato maggiori problemi ai fini dell’inquadramento costituzionale delle autorità.
In Spagna, come emerge dalla tabella, solo la CNMV è dotata dalla legge istitutiva di vere e proprie competenze normative “istituzionali”.
In Italia competenze normative sono attribuite diversamente alle varie autorità: il Garante della Privacy e Agcm ne sono sostanzialmente prive; l’autorità per l’energia elettrica ne ha di limitate, mentre l’Agcom ha poteri più ampi; la Consob è, senz’altro, l’autorità dotata di più intense competenze di rule-making.
Per quanto riguarda, invece, le competenze amministrative, anche in questo caso bisogna sottolineare un’importante differenziazione tra le varie autorità: si passa da autorità con poteri amministrativi molto ampi (Agcm e Consob) ad autorità con competenze amministrative scarse (CNMV e TDC).
Uno fra i poteri che rendono più efficace l’azione delle autorità amministrative indipendenti nella conduzione dell’istruttoria è il potere di controllo e di ispezione; anche in questo caso le leggi istitutive non hanno seguito uno schema omogeneo per l’attribuzione di tale potere: se la maggior parte delle autorità ne è dotata, l’autorità per l’energia elettrica ed il gas, la CNMV e la CMT ne sono privi. Il TDC non ha competenze né di controllo né ispettive.
Riguardo il riconoscimento normativo di poteri sanzionatori in Spagna, salvo il TDC e la APD, tutte le autorità condividono tale competenza con il Governo; al contrario, in Italia solo nel caso della Consob l’autorità ha un potere di proposta riguardo una sanzione che verrà applicata con decreto al Ministero dell’economia e delle finanze; a tale potere di proposta si accompagna, peraltro, la possibilità di irrogare direttamente sanzioni ai promotori finanziari. In entrambe i paesi viene dato grande rilievo all’attività di prevenzione: nella generalità dei casi l’irrogazione della sanzione giunge solo dopo un avviso di irregolarità, proprio per cercare di limitare l’uso dei metodi coercitivi.
Seguendo il modello statunitense delle independent regulatory agencies, le leggi spagnole hanno previsto che alcune delle autorità regolatrici (concretamente la CMT, la CNE e il TDC) fossero titolari di poteri arbitrali nei conflitti emergenti nel settore di loro competenza: tale arbitrato è volontario. In Italia la disciplina delle competenze paragiudiziali è quella che differenzia maggiormente le autorità; infatti andiamo da autorità con spiccati poteri di adjudication (Agcm) o cautelari (Consob) ad altre che forniscono una via parallela a quella giurisdizionale per la risoluzione dei conflitti (autorità per l’energia elettrica ed il gas e Agcom).
Infine, vanno considerati i poteri consultivi: essendo le autorità amministrative indipendenti composte da esperti in materia appare naturale che essi siano consultati dal Governo soprattutto all’interno dei procedimenti di formazione di progetti legislativi. Vi sono, infine, i poteri di referto delle autorità, che rimettono una relazione annuale al Parlamento.
Attraverso la comparazione pedissequa dell’organizzazione e delle competenze delle autorità amministrative indipendenti è stato possibile farsi un’idea su quale paese, Italia o Spagna, offra maggiori garanzie di autonomia (o indipendenza) a tali organismi. La risposta è, senz’altro, che nel nostro paese le autorità godono di un’autonomia maggiore rispetto alla Spagna: proprio tali differenze hanno, però, fatto sorgere i noti problemi di costituzionalità del modello di organizzazione amministrativa. |