Presso la Sala delle Colonne in Viale Pola, a Roma, si è tenuto il 25 ottobre del 2016 un incontro sul tema della lotta alla corruzione nella pubblica amministrazione, con una trattazione degli strumenti di contrasto – tra i quali il D.Lgs n.50/2016, che ha riformato il Codice degli appalti e delle concessioni – e un focus specifico su casi di studio scelti.
L’evento è stato promosso dalla LUISS School of Government e dall’Associazione Alumni della LUISS School of Government, con la partecipazione di importanti personalità del campo accademico, giuridico e istituzionale italiano, quali: Sergio Fabbrini, Direttore della LUISS School of Government e Professore di Scienze politiche e relazioni internazionali; Paola Severino, Rettore e Presidente della School of Law LUISS Guido Carli; Antonio La Spina, condirettore del Master in Politiche di contrasto della corruzione della criminalità organizzata presso LUISS Guido Carli; Raffaele Cantone, Presidente Autorità Nazionale Anticorruzione; Luigi Maruotti, Presidente di Sezione del Consiglio di Stato; Bernardo Giorgio Mattarella, Capo dell’Ufficio legislativo del Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione e condirettore del Master Mama della LUISS.
Negli ultimi anni in Italia sono emersi casi di corruzione legati soprattutto alla realizzazione di opere pubbliche. Il riferimento è, ad esempio, alle opere di Expo Milano 2015, a del Mose di Venezia, ai fatti di “Mafia Capitale” a Roma. Tali fenomeni inducono a riflettere sul generale problema della corruzione negli appalti pubblici e sulle azioni di conseguenza intraprese dal Legislatore, volte a contrastare tale fenomeno. Autentico punto di svolta è rappresentato dal D. Lgs. n. 50/2016, recante il nuovo Codice in materia di appalti e concessioni, a seguito della Legge Delega n.11/2016, che autorizzava il Governo a recepire le Direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio in materia di «aggiudicazione dei contratti di concessione, degli appalti pubblici e delle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture». Da tempo infatti l’Unione Europea valuta con preoccupazione le dinamiche corruttive nel settore della contrattazione pubblica, interrogandosi su quali disposizioni possano prevenire le condotte di reato ai fini della tutela del fisiologico funzionamento del “mercato interno”, sebbene le numerose proposte normative avanzate dagli organi comunitari non abbiano sempre trovato applicazione coordinata e uniforme all’interno degli Stati membri. La vigilanza da parte dell’ANAC prende forma entro una rete di collaborazione nell’ambito delle amministrazioni pubbliche, anche esercitando forme di indirizzo e di controllo innovative per il sistema amministrativo e procedurale italiano (come linee guida vincolanti in materia di contrati pubblici e c.d. soft law). Ruolo, questo, che la recente normativa in materia di appalti e concessioni ha inteso appunto estendere, ampliando i ruoli, i poteri, i compiti e le attribuzioni dell’ANAC, sul modello delle authorities di derivazione anglosassone.
Interventi:
Sergio Fabbrini, Direttore della LUISS School of Government e Professore di Scienze politiche e relazioni internazionali: il prof. Fabbrini apre i lavori costatando come oggi la LUISS School of Government sia un’istituzione di alta educazione e formazione, tra le migliori d’Italia e d’Europa, la cui attività è in larga parte diretta all’amministrazione pubblica e alla sua riqualificazione. «Chi crede e vuole che il mercato funzioni in modo appropriato – aggiunge Fabbrini – sa che questo difficilmente può avvenire senza una buona struttura pubblica». A suo dire grave vulnus negli anni passati è stato il limitarsi a tracopiare acriticamente standard universitari esteri, senza intraprendere un cammino autonomo e virtuoso. Al contrario una sana emulazione che tenga conto del contesto di riferimento, meglio gioverebbe alla duplice causa della modernizzazione e dell’internazionalizzazione del Paese. In questo processo il compito della LUISS non può che essere quello di abituare i propri studenti ad uno sguardo ad ampio raggio, che identifichi nell’Europa il naturale alveo della propria formazione accademica e professionale.
Paola Severino, Rettore e Presidente della School of Law – LUISS Guido Carli: la lotta alla corruzione – per il nuovo Rettore – non comincia dalla prevenzione; ma ancora più a monte è da imputarsi ad una buona cultura della legalità. Sotto questo punto di vista la LUISS ha dimostrato un costante e quotidiano impegno nella formazione delle future classi dirigenti, affinché facciano un giorno dell’anticorruzione un valore cardine del proprio agire pubblico. La prof.ssa Severino richiama l’attenzione sull’importanza di insegnare a partire dall’infanzia quanto la corruzione assuma quasi i contorni di una colpa nei riguardi della società che si danneggia. Occorre far comprendere che «Il peccato della corruzione va estirpato con l’insegnamento; nell’agire in difetto di onestà non si è più furbi, ma semplicemente più colpevoli». Non è pertanto possibile prescindere – queste le conclusioni – da un sistema universitario in grado di assolvere questo compito, in qualità di un ideale trampolino attraverso il quale gli studenti siano in grado di calarsi al meglio negli ambiti professionali più disparati. Di rimando le amministrazioni pubbliche, sulla scorta del grande lavoro fatto dal Legislatore comunitario e nazionale, devono essere sempre più «case di vetro», abitate da personale adeguatamente formato che sappia affrontare le sfide nuove dei nostri tempi.
Antonio La Spina, codirettore del Master in Politiche di contrasto della corruzione della criminalità organizzata LUISS Guido Carli: il prof. La Spina evidenzia come la lotta ai fenomeni corruttivi debba attraversare più campi, allontanandosi dal tradizionale contenitore penalistico, per approdare ad una disciplina amministrazione fondata non sulla repressione – compito del quale rimangono incaricati i giudici – bensì sulla prevenzione. Va riconosciuto infatti come fino ad una ventina di anni fa i riferimenti ad una politica di contrasto preventivo alla corruzione fossero piuttosto esigui e ritenuti figli di posizioni dottrinali isolate. La presenza dell’ANAC marca ormai la differenza tra un prima e un dopo. Quando si crea un’autorità indipendente infatti – ricorda il prof. La Spina – accade di frequente che si pervenga ad un’istituzionalizzazione della materia in cui opera quell’organismo.
Resta poi il problema per i segretari comunali di dare un’attuazione seria alle previsioni dell’autorità e ai modelli da questa elaborati. Spesso l’elaborazione dei piani anticorruzione viene percepita più come un adempimento a carattere burocratico che non come uno strumento di primaria importanza nella programmazione dell’attività degli enti locali. Il relatore ammette come sovente il personale amministrativo, pur in buona fede, si trova carente delle competenze rese necessarie dalle rapide innovazioni normative. A tale mancanza si propone di supplire proprio il master citato in apertura, prevalentemente rivolto al personale dei Comuni.
Anche l’ANAC, osserva il prof. La Spina, rileva l’importanza strategica di legare insieme obiettivi di performance nella PA e misure anticorruttive più stringenti e immediatamente applicabili. Non si può tuttavia tacere della difficoltà dell’ operativizzare le grandezze rilevanti ai fini dell’anticorruzione. In una situazione ideale la Pubblica Amministrazione dovrebbe potersi prefiggere degli obiettivi chiari in termini di output ex ante, da poter confrontare con le risultanze ex post. Nella materia di specie, tuttavia, anche nel caso in cui ex post non fossero rilevate attività corruttive, si rimarrebbe nell’incertezza di determinare se effettivamente la politica abbia funzionato e quindi non vi sia stata corruzione o se piuttosto questa ugualmente sia avvenuta in forme meno percepibili. Una valutazione un poco più articolata dovrebbe quindi spostare la propria attenzione dall’output in senso stretto all’outcome complessivo, per quanto di difficile rilevazione.
Un discorso a parte va poi fatto per gli indicatori usualmente impiegati per la misurazione del fenomeno. Il dato di “corruzione percepita” è meramente indicativo, poiché descrive la rilevanza cognitiva del problema più che la sua reale consistenza, dietro l’assunzione invero piuttosto forte che gli intervistati abbiano contezza esatta di quale sia il livello di corruzione nel Paese. Il paradosso potrebbe essere per quello per cui incrementando l’attività di prevenzione, il tema riceva più attenzione mediatica e di conseguenza la percezione del problema sia accresciuta, senza variazioni significative, nel livello reale di corruzione se non addirittura a fronte di un suo decremento.
Tutto questo pone nuove ed interessanti sfide metodologiche, tanto nei riguardi dell’ANAC che del Legislatore.
Raffaele Cantone, Presidente Autorità Nazionale Anticorruzione: per il Presidente Cantone, un’importanza primaria riveste la formazione post lauream su quegli argomenti e quelle problematiche specifiche che affliggono la pubblica amministrazione. Formare una nuova classe dirigente capace di calarsi subito nella gestione diretta della vita amministrativa comporterebbe a suo dire una rivoluzione copernicana. Una fra le difficoltà che l’ANAC quotidianamente affronta, ricorda Cantone, è proprio quella di relazionarsi con un personale amministrativo non sempre consapevole delle procedure da seguire e delle normative da applicare. «È difficile trovare un’amministrazione pubblica capace di osare». Questa criticità è emersa con prepotente evidenza a fronte dell’approvazione del nuovo Codice degli Appalti, sebbene già si sia manifestata in occasione della L.190/2012, la quale ha comportato in maniera subitanea per la pubblica amministrazione nuovi oneri, che imponevano regole di trasparenza estremamente gravose, con posizioni ancora più avanzate che nel Nord Europa, verso le quali il personale si è rivelato spesso del tutto impreparato. «È mancata e in parte manca tutt’ora, una formazione congrua ed estesa, che fosse in grado di garantire un sapere amministrativo certo e uniformemente applicabile». L’auspicio di Cantone è dunque quello per cui tali competenze siano trasmesse in primis dalle università, in modo da creare anticorpi articolati da innestare nelle pubbliche amministrazione, come parte di una strategia complessiva dai contorni più ampi, entro i quali la trasparenza deve giocare un ruolo fondamentale di prevenzione e di promozione della cultura della legalità e della partecipazione attiva dei cittadini. Quest’ultima a parere del Presidente Cantone assurge ad un ruolo di prim’ordine, proprio dietro la considerazione per cui – concorde in questo passaggio con il prof. La Spina – sia difficile stabilire se la mancata rilevazione di casi corruttivi significhi che la corruzione sia assente o piuttosto latente. Dunque amministrazioni controllabili attraverso il principio della trasparenza: questo è l’obiettivo verso cui tendere; senza trascurare però che obblighi troppo onerosi finiscono per paralizzare l’ordinario svolgersi delle mansioni amministrative, spesso necessario in tempi rapidissimi.
La trasparenza, se ben articolata, non rimane così solo strumento di controllo, ma anche un mezzo che le amministrazioni intelligenti potrebbero usare come strumento di dialogo con i cittadini, al fine di alleggerire gli stessi adempimenti burocratici previsti dai procedimenti. Secondo Cantone, peraltro il Titolo V emerso dalla riforma del 2001 ha caricato di un’eccessiva burocratizzazione i meccanismi decisionali regionali e i rapporti Stato-Regioni, moltiplicando i centri di spesa, agevolando la corruzione e finendo per aumentare esponenzialmente il contenzioso amministrativo. Tornare a momenti di maggiore semplificazione, nell’ambito regionale, permetterebbe non solo un’attuazione più puntuale dell’azione regionale, ma anche di aggredire in modo più efficace le sacche di corruzione che sopravvivono e prosperano all’interno delle Regioni. Da questo puto di vista, non giova minimamente – ammonisce Cantone – ridurre le indennità spettanti agli organi elettivi, inseguendo logiche pauperistiche vuote di contenuti reali, che finirebbero per generare risultati addirittura controproducenti, favorendo le forme di corruzione piuttosto che contribuire a diminuirle. Stipendi giusti, e rendicontazione assoluta di tutte le spese effettuate dalle pubbliche amministrazioni, realizzano agli occhi del Presidente dell’ANAC l’unica risposta effettivamente efficace.
Da parte loro – conclude il relatore – le amministrazioni devono pianificare di più e meglio, utilizzando correttamente i “piani di prevenzione della corruzione e dell’illegalità”, a volte trattati alla stregua di inutili orpelli formali.
Luigi Maruotti, Presidente della III Sezione del Consiglio di Stato: il Presidente Maruotti propone un confronto fra alcuni elementi del sistema costituzionale pre e post-2001, nella convinzione che il mutamento di talune coordinate di fondo, abbia reso almeno in potenza più complesso mettere in atto strategie di prevenzione ai fenomeni corruttivi.
Il Presidente Maruotti ricorda che la stessa Carta del ’48 si inserì in un contesto in cui le norme penali, benché poi più volte mitigate, già esistevano per come consegnate dal Codice Rocco. In molti casi, ma non è questo quello della corruzione, dove al più potrebbe registrarsi una tendenza di segno opposto, una derubricazione sul piano morale ha preceduto l’esclusione di alcune fattispecie dalle ipotesi di reato. Fa invece da contraltare rispetto a questa evoluzione in senso più stringente un minore consenso riservato dai cittadini nei confronti delle pubbliche istituzioni.
In virtù della propria attività di magistrato, il relatore avverte di poter dichiarare che esista una certa correlazione tra politica, criminalità organizzata e apparato amministrativo. Secondo il Presidente Maruotti, non è esagerato parlare di un sistema di illegalità che favorisce in modo esponenziale la corruzione, viepiù in momenti di forte crisi economica.
Deve inoltre far riflettere – questo il pensiero del Presidente Maruotti – l’incremento della corruzione percepita a partire dai fatti di Tangentopoli. Da un lato questo mutamento potrebbe essere certo ricondotto al maggior peso mediatico dei fenomeni in oggetto; dall’altro non si può escludere che una tendenza all’aumento abbia effettivamente preso forma. Si potrebbe allora avanzare forse l’ipotesi – scommette il Presidente Maruotti – che una parte delle cause sia da individuare nel venir meno del sistema di controlli a cascata, previsto nell’originale disegno costituzionale, il quale per alcuni versi si configurava come un incentivo al rispetto del principio di legalità.
De iure condendo il Presidente Maruotti auspica la riduzione di una normativa disorganica e al tempo l’avvio di una riforma globale della lotta alla corruzione, che riduca il ruolo oramai inflazionato del ricorso al giudice amministrativo come decisore di ultima istanza.
Bernardo Giorgio Mattarella, Capo dell’Ufficio legislativo del Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione e condirettore del Master MAMA LUISS: entrando subito nel merito delle questioni discusse, il prof. Mattarella ha rilevato come negli ultimi anni si sia assistito ad un’espansione della policy di lotta alla corruzione, in primis sul piano della disciplina, che dal campo penalistico ha finito per innestarsi anche nell’ambito degli strumenti preventivi di natura amministrativa, quali quelli previsti dalla legge n. 190 del 2012. Nella dottrina stessa, se prima le posizioni in favore di sistemi preventivi erano del tutto sporadiche ed eccentriche, oggi le voci a favore sono tutt’altro che esigue. I passi in direzione di una politica di prevenzione sono dunque stati numerosi. D’altro canto non si può trascurare – aggiunge il relatore – che la novità normativa ha comportato in alcuni casi un eccessivo appesantimento burocratico e una riduzione della rapidità con cui vengono completati i procedimenti; a tali difetti si può però porre rimedio attraverso un’adeguata formazione, che comporterebbe peraltro una maggiore consapevolezza del fenomeno nei suoi molteplici aspetti giuridici, storici e sociali.
Proseguendo nel suo intervento, il prof. Mattarella afferma che se fino a qualche anno fa, a lottare contro i fenomeni corruttivi, erano soltanto le forze repressive e giudiziarie, oggi è invece schierata in prima fila una rete a maglie strette e a portata ampia di organismi differenti; una rete che non trascura inoltre di utilizzare i cittadini come un esercito di guardiani contro la corruzione, attraverso il principio della trasparenza, anche operativamente inteso come facoltà di accesso agli atti e di verifica diffusa del corretto agire amministrativo.
Da ultimo occorre menzionare i recenti tentativi volti a introdurre forme di incentivi interni alle pubbliche amministrazioni in favore della denuncia di fenomeni corruttivi da parte del personale, sul modello del whistle-blower di matrice anglosassone; cui però sarebbe necessario affiancare anche un efficace sistema deterrente che scoraggi l’uso delle previste garanzie per un impiego strumentale e diffamatorio.
All’incontro segue una tavola rotonda, incentrata su concreti casi di studio degli strumenti di contrasto alla corruzione. A indirizzare i saluti introduttivi è Nicola Grazioso, Presidente Alsog. Il primo caso è stato quello della Fondazione Lirico Sinfonica Petruzzelli e Teatri di Bari, con l’analisi del fenomeno corruttivo.