Seminario del 17 giugno 2016
La nuova disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale ha come obiettivo la semplificazione delle regole, attraverso il riordino delle norme con una disciplina organica, per migliorare l’utilizzo delle risorse pubbliche e garantire una corretta scelta delle modalità di affidamento. Le criticità che il provvedimento mira a superare sono: la gestione inefficiente dei servizi pubblici locali; la carenza di regole legittimanti la gestione pubblica dei servizi; la complessità della vigente disciplina; l’insufficienza della regolazione affidata alle autorità indipendenti; l’incompletezza dei criteri per l’organizzazione territoriale ottimale; la carenza di efficaci meccanismi di tutela degli utenti. Con l’analisi degli articoli del decreto, alla luce del seminario tenuto dai Prof. Alberto Heimler e Giuliano Fonderico, cercheremo di capire come il nuovo strumento normativo persegua il raggiungimento di tali ambiziosi traguardi.
Sono definiti servizi pubblici locali di interesse economico generale i servizi erogati dietro corrispettivo su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o lo sarebbero a condizioni differenti, che i comuni assumono come necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità, così da garantire lo sviluppo e la coesione sociale. Secondo il Consiglio di Stato vi è un eccesso di delega, in quanto la nozione introdotta è più ampia di quella consolidatasi in giurisprudenza e tra i criteri direttivi non vi era quello di introdurre definizione innovative. Viene, inoltre, precisato che le disposizioni in materia di modalità di affidamento dei servizi prevalgono sulle normative di settore. Il decreto ha la finalità di affermare la centralità del cittadino nell’organizzazione dei servizi pubblici locali, anche favorendo forme di partecipazione attiva. A tal fine, il Legislatore si è ispirato a principi di efficienza e efficacia, produzione di servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati, applicazione di tariffe orientate ai costi standard, promozione di investimenti in innovazione tecnologica. Il decreto promuove la concorrenza e la libertà di stabilimento di tutti gli operatori economici. Le amministrazioni devono rispettare la parità di trattamento e il principio di proporzionalità. Agli utenti sono assicurati l’accessibilità, la continuità, la non discriminazione e i migliori livelli di sicurezza. Gli oneri aggiuntivi derivanti dagli obblighi di servizio pubblico sono compensati nella misura necessaria a consentire il perseguimento da parte del prestatore del servizio della specifica missione affidata e nel rispetto della disciplina europea sugli aiuti di Stato. I soggetti competenti all’organizzazione assicurano adeguate forme di controllo e tutela degli utenti. Il Consiglio di Stato ha affermato che tali disposizioni rappresentano norme manifesto.
Costituisce funzione fondamentale dei comuni l’individuazione delle attività di produzione di beni e servizi di interesse economico generale il cui svolgimento è necessario al fine di assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità. L’individuazione è effettuata previa verifica, anche mediante forme di consultazione, che le attività non siano già fornite e non possano esserlo da imprese operanti secondo le regole di mercato, in modo soddisfacente per il pubblico interesse. L’amministrazione valuta se il perseguimento degli obiettivi pubblico possa essere assicurato mediante: l’imposizione di obblighi di servizio pubblico a carico di tutte le imprese, il riconoscimento agli utenti di vantaggi economici e titoli da utilizzare per la fruizione del servizio o l’attribuzione dell’obbligo di servizio pubblico a carico di uno o più operatori. Nell’ultima ipotesi, l’ente sceglie la modalità di gestione tra le seguenti: affidamento mediante procedura ad evidenza pubblica; a società mista, il cui socio privato sia stato scelto con procedura a evidenza pubblica; gestione diretta, con affidamento in house; gestione in economia o mediante azienda speciale, limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete. La scelta è effettuata con provvedimento che dà conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti, definendo i contenuti degli obblighi di servizio pubblico e la durata, la natura dei diritti speciali o esclusivi eventualmente conferiti e descrivendo il sistema di compensazione, se previsto. Nel caso di affidamento in house o di gestione mediante azienda speciale, dà conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato. Laddove non sussistano i presupposti della concorrenza nel mercato, il provvedimento è motivato anche in ordine all’eventuale impossibilità di procedere alla suddivisione in lotti, al fine di consentire l’attività di più imprese e favorire la concorrenza. Per i servizi a rete, il provvedimento contiene, altresì, un piano economico-finanziario con la proiezione, per la durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, dei finanziamenti e degli investimenti che deve essere asseverato. Prima dell’adozione del provvedimento, l’amministrazione invia lo schema all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che esprime un parere. Il Consiglio di Stato suggerisce che sia espressamente indicato l’onere di dover motivare progressivamente in ordine all’impossibilità di utilizzare l’evidenza pubblica, l’affidamento a società mista, quello in house, secondo una logica di preferenza via via decrescente, che metta in luce le ragioni che inducono una limitazione del ricorso al mercato.
La durata dell’affidamento è fissata dall’ente in funzione della prestazione richiesta, in misura proporzionata agli investimenti e non superiore al periodo necessario ad ammortizzarli. Nel caso di affidamento in house di servizi diversi da quelli a rete la durata non può essere superiore a cinque anni. Il Consiglio di Stato propone che vi sia il termine minimo di durata degli ammortamenti anche per l’affidamento in house e di estendere la norma ai servizi pubblici a rete.
Gli enti competenti all’organizzazione del servizio individuano le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali essenziali che, indipendentemente dalla titolarità della proprietà, sono vincolati all’uso pubblico, e possono essere conferiti, anche in forma associata, a società interamente possedute dagli enti. La gestione può essere affidata, per favorire la tutela della concorrenza, separatamente da quella del servizio, garantendo l’accesso a tutti i soggetti legittimati all’erogazione. Qualora sia separata dalla gestione del servizio, la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali è realizzata dagli enti competenti all’organizzazione del servizio mediante: imprese, da individuare con procedure ad evidenza pubblica; società miste, il cui socio privato sia stato scelto con procedura a evidenza pubblica; soggetti allo scopo costituiti. Gli enti pubblici proprietari pongono le reti, gli impianti e le altre dotazioni essenziali, a disposizione dei soggetti incaricati della gestione. I concessionari sono tenuti a fornire agli enti competenti a bandire la gara i dati concernenti le caratteristiche delle reti, degli impianti e delle infrastrutture, il loro valore di inizio esercizio, secondo parametri di mercato, le rivalutazioni, gli ammortamenti e ogni altra informazione necessaria. Il Consiglio di Stato ritiene che sia opportuno che la proprietà delle reti resti comunque pubblica, che non sia sufficiente il solo vincolo di uso pubblico.
L’esecuzione di lavori connessi alla gestione deve essere subordinata ad una gara, salvo che la gestione sia stata affidata con gara, caso nel quale il gestore può provvedere autonomamente. Nell’eventualità di subentro nell’affidamento delle reti, in caso di scadenza dell’affidamento o cessazione anticipata, è previsto un indennizzo a carico del nuovo gestore al vecchio, se non è stato completato l’ammortamento. Il Consiglio di Stato ritiene appropriato che venga inserita la clausola che nell’eventualità vi fossero ritardi nella corresponsione dell’indennizzo, ciò non fa sorgere alcun diritto di ritenzione degli impianti.
L’organizzazione dei servizi spetta ai comuni, per ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei individuati dalle regioni e la dimensione non può essere inferiore a quella del territorio provinciale. Il Consiglio di Stato suggerisce di inserire la dizione ente di area vasta al posto di provincia.
E’ introdotta una specifica disciplina per il trasporto pubblico locale. La determinazione dei bacini di mobilità avviene in base ad una stima della domanda che si intende soddisfare. Le autorità indipendenti di regolazione predispongono schemi di bandi di gara e contratti tipo. Per i servizi per i quali non opera un’autorità indipendente, sono predisposti dall’Autorità nazionale anticorruzione. Le autorità individuano i costi standard dei servizi e i livelli minimi di qualità degli stessi. Sono attribuite all’Autorità per l’energia elettrica il gas ed il sistema idrico le funzioni di regolazione e controllo, in materia di: emanazione di direttive per la separazione contabile e amministrativa della gestione; definizione dei livelli di qualità; diffusione della conoscenza delle condizioni di svolgimento dei servizi; tutela dei diritti degli utenti; predisposizione del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio dei rifiuti, a copertura dei costi; fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento; formulazione di proposte di revisione della disciplina; predisposizione di una relazione annuale al Parlamento. All’onere derivante dal funzionamento dell’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente, in relazione ai compiti di regolazione in materia di gestione dei rifiuti, si provvede con un contributo di importo non superiore all’uno per mille dei ricavi dell’ultimo esercizio versato dai soggetti esercenti il servizio. Il Consiglio di Stato sottolinea un possibile contrasto con la legge delega in quanto vengono introdotti nuovi oneri in capo ai privati.
Con riferimento alle procedure di scelta del contraente per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale l’Autorità di regolazione dei trasporti detta regole generali in materia di: svolgimento di procedure che prevedano la riscossione diretta dei proventi da parte dell’affidatario, che assume il rischio di impresa; obbligo, per chi intenda partecipare alle procedure, del possesso di un patrimonio netto pari almeno al venti per cento del corrispettivo annuo posto a base di gara; adozione di misure in grado di garantire all’affidatario l’accesso a condizioni eque ai beni necessari all’effettuazione del servizio; facoltà per l’ente affidante e per il gestore uscente di cedere la proprietà dei beni immobili essenziali e dei beni strumentali a soggetti societari, che si specializzano nell’acquisto per locarli ai gestori di servizi di trasporto; in caso di sostituzione del gestore a seguito di gara, previsione nei bandi del trasferimento del personale dipendente dal gestore uscente al subentrante.
Le funzioni di regolazione, indirizzo e controllo e quelle di gestione dei servizi pubblici sono distinte. Non possono essere conferiti incarichi professionali, di amministrazione o di controllo, né incarichi inerenti alla gestione del servizio ai componenti di organi di indirizzo politico. Il Consiglio di Stato suggerisce di inserire anche i loro conviventi e commensali abituali. Inoltre, chiede che anche per gli incarichi in corso, in situazioni di incompatibilità, previa diffida, cessino.
Il contratto di servizio contiene almeno le seguenti previsioni: il regime giuridico scelto; il periodo di validità; gli obiettivi di sviluppo dei servizi, il programma degli investimenti; l’obbligo del raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario della gestione; le modalità di remunerazione del capitale; le compensazioni economiche ai soggetti affidatari per gli obblighi di servizio pubblico; gli strumenti di rilevazione della qualità erogata; le sanzioni in caso di mancata osservanza del contratto e le ipotesi di risoluzione; garanzie finanziarie e assicurative; modalità di risoluzione delle controversie con gli utenti; gli obblighi di rendicontazione nei confronti degli enti preposti al controllo; le conseguenze derivanti dall’eventuale cessazione anticipata dell’affidamento; la dimensione di offerta dei servizi; le modalità di aggiornamento delle tariffe; gli standard delle prestazioni da erogare; l’indicazione delle modalità per proporre reclamo; le modo di ristoro dell’utenza; l’obbligo di provvedere alla verifica della qualità e della quantità dei servizi; quello del gestore di rendere pubblica la carta dei servizi; la previsione che sia periodicamente verificata l’adeguatezza dei parametri del servizio erogato.
Circa il trasporto pubblico è previsto l’utilizzo di mezzi non inquinanti e il conteggio passeggeri per adeguarli alle necessità; la possibilità di noleggio senza conducente; che i contratti debbano prevedere un metodo di adeguamento periodico del corrispettivo; la modifica dei criteri di riparto del Fondo per il concorso finanziario dello Stato.
Gli enti affidanti definiscono le tariffe dei servizi in misura tale da assicurare l’equilibrio economico-finanziario della gestione, nonché il perseguimento di recuperi di efficienza che consentano la riduzione dei costi. Il calcolo della tariffa è improntato ai seguenti criteri: correlazione tra costi standard e ricavi; equilibrato rapporto tra finanziamenti raccolti e capitale investito; adeguatezza della remunerazione del capitale. Gli enti affidanti possono stabilire tariffe agevolate per specifiche categorie di utenti in condizione di disagio, provvedendo alla compensazione in favore dei gestori. Si prevede la lotta all’evasione tariffaria anche con agenti accertatori.
Il decreto disciplina, inoltre, misure per la tutela dell’utenza nel settore del trasporto pubblico locale, prevedendo una maggiore trasparenza delle informazioni sulla qualità dei servizi, nonché forme di rimborso del prezzo del biglietto in caso gravi disservizi. Le modalità di risoluzione delle controversie con gli utenti saranno anche non giurisdizionali. Il Consiglio di Stato sostiene che la previsione è una mera ripetizione della legge delega, difetta di specificità e concretezza. Suggerisce che venga specificato il termine per proporre ricorso, che sia previsto l’obbligo per l’ente di predisporre uno schema tipo dell’istanza conciliativa e che la procedura venga svolta mediante gli uffici dell’amministrazione.
Fatte salve le competenze delle autorità di regolazione e le discipline di settore, l’ente competente all’organizzazione del servizio esercita la vigilanza sulla gestione, mediante controlli programmati sul rispetto del contratto. In tutti i casi in cui il capitale sociale del soggetto è partecipato dall’ente affidante, la verifica del rispetto del contratto di servizio è sottoposta alla vigilanza dell’organo di revisione.
Il decreto reca misure di premialità dirette a favorire la concorrenza per l’affidamento dei servizi anche attraverso la deliberazione di operazioni di aggregazione delle società di gestione. Sono previste ipotesi nelle quali è possibile utilizzare i crediti d’imposta per la realizzazione di opere infrastrutturali e investimenti finalizzati al miglioramento dei servizi.
Il Prof. Heimler, durante il seminario, ha offerto un inquadramento generale, chiarendo che è concorrenza nel mercato la possibilità di scelta degli acquirenti, uno strumento volto a favorire l’ingresso di nuove imprese. I servizi pubblici locali non hanno questa caratteristica sono servizi in monopolio. E’ una concorrenza per il mercato volta a mettere a concorrenza il diritto di fornire i consumatori, uno strumento per scegliere l’impresa più efficiente per rendere il servizio. L’amministrazione definisce il servizio nella qualità e quantità e sceglie l’impresa, ha una responsabilità nei confronti del consumatore finale. Dal punto di vista delle regole comunitarie c’è un favore verso la gara, come strumento principale per ottenere l’apertura dei mercati ai concorrenti di altri paesi. La dottrina negli anni settanta si è espressa con opinioni contrastanti sull’argomento. Demsetz diceva che lo Stato deve mettere a gara i servizi di pubblica utilità e l’affidamento deve andare all’impresa che offre il prezzo più basso, la regolazione non serve più, si elimina ogni profitto di monopolio. Williamson, invece, affermava che ci sono enormi asimmetrie nel mercato, chi già opera ha notevoli informazioni e nessuno si metterà a competere con questo. Inoltre, il mercato è soggetto a shock di ogni genere, il regolatore comunque serve per intervenire su queste emergenze, la gara è inutile non conduce a prezzi più bassi per i consumatori. La concorrenza per il mercato può funzionare se l’impresa entra con i suoi mezzi, strumenti e personale, se invece, come accade, subentra con tali variabili già date viene frustrata. Nel Regno Unito non fanno la gara sul sussidio, ma sul costo lordo, la stazione appaltante paga il costo ed il rischio di domanda viene completamente trasferito sul regolatore, l’impresa prende su di sé solo il rischio imprenditoriale. Fare la gara sul costo netto come in Italia richiede troppo ai nuovi operatori e le gare sono “finte”. E’ necessario investire moltissimo prima di partecipare alla gara e quindi c’è una barriera d’entrata fortissima. Le gare devono essere ben fatte, occorre introdurre degli strumenti perché l’impresa faccia quello che vuole l’amministrazione. Inoltre, si possono prevedere meccanismi di controllo della qualità da parte degli utenti per premiare con un prolungamento dell’affidamento i soggetti che offrono un servizio migliore. Il servizio pubblico è meglio di quello privato quando l’incentivo a ridurre la qualità, una volta affidato il servizio, è molto elevato, perciò l’amministrazione deve introdurre meccanismi di controllo adeguati. Sempre citando un esempio del Regno Unito, il Professore, evidenzia come buona pratica il servizio di trasporto pubblico a Londra, dove hanno deciso di privatizzare in 15 anni. Più imprese sono affidatarie di certi tratti, con gara al costo lordo e con obblighi di frequenza e pulizia, chi fa meglio ha una proroga di 2 anni e la vecchia municipalizzata è stata trasformata in regolatore. In merito alla normativa nazionale, infine il Professore individua i lati positivi e quelli negativi. Il decreto pone le basi per la trasformazione dei servizi pubblici. Impone la gara a meno che l’amministrazione dimostri l’efficienza in base ai costi standard. Non affronta, però, la questione del numero di lotti. Non prevede la possibilità di premiare la qualità delle prestazioni, ma non lo vieta. Suggerisce la separazione verticale tra reti e impianti, senza indicare quando è necessaria. L’amministrazione non dovrebbe avere posizioni di controllo nelle società, questo non è stato previsto dal decreto e costituisce un limite molto forte. Il ruolo delle autorità indipendenti non è incisivo. Individua dei rischi di impresa e di domanda ma non li assegna. Il decreto è una base, si può farla funzionare, importante sarà il ruolo delle autorità di regolazione. La gara è solo uno strumento, l’obiettivo è l’efficienza. Occorre una valutazione caso per caso che dovranno fare le autorità di regolazione.
Successivamente è intervenuto il Professore Fonderico che ha svolto un’analisi del testo del decreto evidenziando ciò che è presente e ciò che è carente. Il decreto ha scelto di scomporre i vari passaggi: una prima decisione di carattere politico per assumere un servizio pubblico, c’è anche la partecipazione dei cittadini tramite una consultazione pubblica; il passaggio successivo è come garantire il servizio, l’amministrazione può: o applicare obblighi di servizio pubblico alle imprese esistenti, prescrizioni comuni per tutte le imprese per tutelare alcune categorie di utenza, o prevedere dei sistemi tipo voucher, o contrattualizzare l’obbligo di servizio pubblico. In questo ultimo caso può esserci una gara, una società in house, un’azienda speciale o una gestione diretta. Il decreto prevede di fare la gara distinta per lotti, un po’ riprendendo il modello londinese, evocando il meccanismo della concorrenza comparativa. La parte dove invece vi è stata una rinuncia significativa è data dai limiti intrinseci delle amministrazioni che agiscono in un’ottica burocratica e circoscritta al territorio di riferimento e non sono introdotti rimedi a ciò. Inoltre, la rigidità dei servizi pubblici locali, es. linee predefinite di trasporto, costituisce un altro limite. Il decreto avrebbe dovuto contenere una parte dove permettere all’amministrazione di evitare il servizio esclusivo e aprire a più imprese i servizi, ad esempio raccolta di rifiuti da parte di più imprese in una stessa città fermo un unico servizio di spazzamento.
Secondo i suoi estensori il provvedimento consentirà una razionalizzazione dell’attività di gestione dei servizi pubblici locali, con benefici per cittadini e imprese, con ottimizzazione dell’utilizzo delle risorse pubbliche. La previsione di criteri per l’assunzione, gestione e organizzazione dei servizi permetterà di orientare le scelte degli attori coinvolti nel processo di razionalizzazione generale della disciplina. Inoltre, il rafforzamento degli oneri motivazionali posti a base del provvedimento di assunzione del servizio permetterà di creare forme di concorrenza nel mercato. Infine, le le norme riguardanti il trasporto pubblico locale determineranno vantaggi in capo agli utenti, che vedranno rafforzati i meccanismi di tutela nei confronti dei disservizi. Possibili svantaggi potrebbero derivare dalla necessità di riordino economico-finanziario dei settori, che tuttavia potranno essere riassorbiti nel medio-lungo termine. Ulteriori svantaggi potrebbero derivare dalle iniziali diseconomie conseguenti la separazione societaria tra proprietà e gestione. Infine, va osservato che il provvedimento non produrrà effetti sugli affidamenti in essere, per i quali il nuovo regime entrerà in funzione alla scadenza. Si ritiene che principali indicatori del successo del decreto saranno: l’individuazione degli ambiti ottimali; bandi e contratti standard; definizione costi standard; disciplina dei livelli minimi servizi; gli schemi di bandi di gara e di contratti tipo contenuti nella banca dati nazionale; i provvedimenti di assunzione dei servizi pubblici da parte degli enti competenti all’organizzazione; gli affidamenti mediante procedure ad evidenza pubblica; i titoli di viaggio accertati nel trasporto pubblico; i rimborsi all’utenza del servizio di trasporto; le carte dei servizi. L’attuazione del provvedimento è legata all’emanazione di atti di regolazione secondaria, da parte di diversi livelli istituzionali, i cui tempi e la cui coerenza potrebbero condizionarne l’efficacia e il conseguimento degli obiettivi. Le modifiche introdotte saranno applicabili dagli enti territoriali, con l’ormai solita previsione utopistica, con le strutture umane e strumentali a disposizione a legislazione vigente, senza ulteriori oneri a carico della finanza pubblica. Comunque, il Consiglio di Stato ritiene che il decreto si presenta come una base di normazione organica, in grado di rendere immediatamente intellegibili le regole applicabili e di assicurare una gestione più efficiente dei servizi. Auspica che il Governo vigili affinché la codificazione sia preservata da tentativi di tornare a norme introdotte attraverso strumenti normativi episodici e disordinati. Segnala, altresì, la necessità di effettuare un monitoraggio attento sull’attuazione della riforma, per assicurarne un effettivo funzionamento.