1. Il volume si colloca nel quadro degli studi dedicati alle fonti rinnovabili che si sono sviluppati in particolar modo negli ultimi anni anche a seguito dell’adozione della direttiva europea 2009/28/CE in materia.
Il lavoro ripercorre i provvedimenti europei adottati ed il loro recepimento a livello italiano cercando di evidenziare il ruolo ed i limiti dell’intervento pubblico nella promozione dell’energia da fonte rinnovabile e le criticità esistenti. In particolare vengono dettagliatamente illustrate le misure di sostegno utilizzabili e adottate in questi anni e le problematiche connesse all’utilizzo di regimi di incentivazione.
Il tema è di grande attualità e molto discusso sia in dottrina che a livello politico per due motivi: il primo riguarda la difficoltà di individuazione di un equilibrio fra necessità di sostegno e regime di mercato e le conseguenti distorsioni concorrenziali che si possono generare. Il secondo concerne gli effetti indesiderati, non pienamente prevedibili in sede di adozione dei provvedimenti, che possono generarsi. Il caso che si è manifestato con maggiore evidenza e potenzialmente più dirompente è quello del consumo di suolo e in particolare di suolo agricolo per la realizzazione di impianti fotovoltaici o di produzione di energie rinnovabili a scapito della produzione agricola e più in generale alimentare. Proprio questa situazione ha messo in evidenza come non sia possibile perseguire gli obiettivi “singolarmente” ma sia ormai sempre più necessario che a livello europeo (e non solo) si perseguano politiche congiunte in grado di bilanciare e coniugare i diversi interessi in gioco (nel caso specifico promozione di energie e carburanti “sostenibili” e food security).
Un altro esempio di tali problematiche “di bilanciamento” è offerto proprio dall’Autrice che si sofferma sulle difficoltà derivanti da un regime di promozione che mira ad incrementare la realizzazione di impianti di produzione di energie rinnovabili e l’impatto ambientale/paesaggistico che può derivarne.
2. Il tema trattato è articolato in quattro capitoli ai quali fanno seguito le conclusioni. I primi due capitoli possono essere definiti più generali in quanto dedicati rispettivamente alle misure europee adottate in questi anni per favorire la costruzione di un mercato interno dell’energia e la promozione di fonti rinnovabili ed alla strategia energetica nazionale. Il terzo ed il quarto capitolo affrontano invece questioni più specifiche quali la ratio dell’adozione di un regime di incentivazione delle fonti rinnovabili e l’analisi delle misure di semplificazione dei diversi interessi in gioco nei procedimenti autorizzatori degli impianti.
Nella prima parte del volume si effettua un’attenta ricostruzione della strategia europea adottata in questi anni attraverso l’esame delle istituzioni coinvolte, delle misure assunte e dei possibili futuri sviluppi. In questo senso l’Autrice si interroga in primo luogo sul ruolo e l’importanza della politica energetica ed in particolare di quella specifica per le rinnovabili nell’ambito delle politiche europee ed in secondo luogo sulle conseguenze del riconoscimento della competenza in capo all’Unione di promuovere il risparmio energetico, l’efficienza energetica o lo sviluppo di energie rinnovabili (ai sensi dell’art. 194 del TFUE).
La chiara individuazione degli obiettivi della politica energetica risulta funzionale ad una migliore integrazione con altre politiche europee, in primo luogo con quella ambientale, e può rafforzare la coerenza tra la dimensione interna ed esterna della competenza energetica.
Tale previsione può risultare utile per rafforzare la legittimazione dell’azione europea nel settore energetico e per chiarire la ripartizione delle competenze tra le istituzioni europee ed i governi nazionali rispetto alla quale Cocconi sottolinea proprio come “l’ultimo passaggio cruciale ancora da compiere è il riconoscimento di un’esplicita competenza «esterna» dell’Unione Europea in questo settore, al pari di quanto avvenuto in comparti molto contigui a quello dell’energia come quelli delle reti transeuropee (art. 191 p.4) e dell’ambiente (art. 171 p.3)”. (p. 22 del volume).
Proprio seguendo l’analisi dell’intreccio delle competenze nazionali ed europee l’Autrice dedica il secondo capitolo alla strategia e pianificazione nazionale in materia di energia. A tal proposito la direttiva 2009/28/Ce in materia di rinnovabili prevede che siano gli Stati a redigere Piani di azione nazionali che vengono poi valutati dalla Commissione in funzione della loro capacità di perseguire gli obiettivi europei. Nel caso italiano l’attività di pianificazione è stata resa ancor più complessa da una serie motivi che vengono puntualmente ed esaurientemente descritti nel volume e corrispondenti al complesso riparto di competenze fra Stato e Regioni, all’assenza di una programmazione energetica nazionale ed ai ritardi nell’emanazione di Linee guida per il procedimento di autorizzazione degli impianti. In particolare sulle linee guida si evidenzia come anche la loro adozione non abbia risolto tutti i problemi in quanto, come ricordato dall’Autrice, la stessa scelta dello strumento del decreto ministeriale “ha suscitato perplessità nella scienza giuridica per la difficoltà di riconoscere a queste una valenza prescrittiva vincolante in un ambito di competenza concorrente regionale” (p. 71 del volume).
La situazione descritta ha generato non solo ritardi ma anche problemi di bilanciamento dei diversi interessi in gioco rispetto ai quali spesso sono state le Regioni a dover intervenire contemperando interessi molto diversi quali l’impatto degli impianti sul territorio, la promozione di energie rinnovabili in funzione di riduzione delle emissioni inquinanti e il raggiungimento degli obiettivi europei. Questo ha dato luogo anche a scelte di adozione di provvedimenti di moratoria relativamente alla costruzione di nuovi impianti con conseguente chiamata in causa della Corte Costituzionale (in relazione alla ripartizione delle competenze) e del giudice amministrativo su aspetti specifici quali i nulla-osta paesaggistici.
Alla luce di quanto appena descritto l’Autrice sottolinea come per migliorare i rapporti tra i diversi livelli di governo e l’esercizio delle relative competenze sarebbe necessario individuare adeguate forme partecipative attraverso le quali coinvolgere in particolare le comunità locali ed evitare la creazione di forti opposizioni che possono incidere sulla piena e tempestiva realizzazione degli obiettivi europei (capitolo 2, p.93 del volume).
3. Il terzo capitolo è interamente dedicato ai regimi di supporto per le fonti rinnovabili previsti a livello nazionale. La scelta di affrontare questo tema è dettata dalla volontà di valutare tutti gli interventi adottati in questi anni sia quelli “strategici” che quelli “attuativi”. L’incentivazione è stata ed è uno dei principali strumenti per favorire una maggiore produzione di energia rinnovabile ma non può essere considerato l’unico. Proprio per questo si ripercorrono le diverse previsioni europee dedicate alla promozione delle fonti rinnovabili evidenziando come la strategia nazionale non possa e non debba essere basata solo su un regime di incentivi ma debba essere accompagnata anche da interventi normativi e di incremento di efficienza del sistema amministrativo. Infatti tali aspetti risultano necessari per dare maggiori certezze agli investitori favorendo conseguentemente gli investimenti.
Nello specifico l’Autrice si sofferma sulle tipologie di sostegno alla promozione delle fonti rinnovabili sposando la classificazione che distingue i meccanismi fondati sulla quantità da quelli basati sul prezzo dell’energia cercando di evidenziare vantaggi e svantaggi di entrambi (p. 105 e ss.). In questo quadro un’attenzione particolare viene dedicata al settore del fotovoltaico ed all’eccessiva erogazione di incentivi, in rapporto agli effettivi costi degli investimenti, registrata in Italia nel 2011. Proprio tale situazione ha indotto il legislatore a introdurre significativi cambiamenti nel sistema a partire dal c.d. Quarto conto energia (D.M. 5 maggio 2011, Ministero dello Sviluppo Economico) che hanno determinando l’adozione di un nuovo meccanismo basando su tetti di spesa annuali differenziati in base alla dimensione ed alle caratteristiche degli impianti. La modifica, se da un lato ha generato una riduzione dei costi per gli utenti visto che gli incentivi risultavano come componente della tariffa elettrica a carico dei consumatori, dall’altro ha creato notevoli incertezze in relazione al regime applicabile ed alle condizioni di accesso alle tariffe incentivanti. Proprio questi aspetti secondo Cocconi evidenziano le criticità ancora esistenti in materia di incentivazione in particolare per quanto concerne il livello ottimale degli incentivi, la copertura dei costi e la tutela dell’affidamento degli investitori.
Infine il quarto capitolo si concentra sui procedimenti autorizzatori e sulla loro capacità di incidere sui quantitativi di produzione di energia rinnovabile. In particolare si mette in luce lo stretto legame fra introduzione di semplificazioni delle procedure autorizzatorie e produzione di energie rinnovabili. Per cercare di verificare tale assunto si esamina in particolare la conferenza di servizi e la previsione di rilascio dell’autorizzazione unica. Tale caso secondo l’Autrice risulta significativo in quanto “realizza una semplificazione procedurale apprezzabile” (p. 137) ed è in grado anche di creare un luogo in cui è possibile cercare di comporre i diversi interessi in gioco nel momento in cui si decide di realizzare un impianto.
4. Il volume compie un’ampia e approfondita ricostruzione dell’evoluzione delle politiche europee e nazionali in materia di energie rinnovabili alla quale si affianca un esame puntuale di alcune specifiche questioni. La scelta ed il collegamento fra i temi oggetto dei capitoli 2, 3, 4, pur non essendo messa in luce immediatamente dall’Autrice, risulta più chiara nel corso della lettura e in sede di conclusioni. Infatti l’analisi approfondita della pianificazione nazionale, del sistema degli incentivi e dei procedimenti autorizzatori è finalizzata a cercare di mettere in luce i problemi esistenti e i limiti nell’azione degli Stati nella creazione di un mercato energetico, le difficoltà nel raggiungimento degli obiettivi del pacchetto energia e dalla direttiva rinnovabili e l’incidenza, più o meno consistente, delle scelte effettuate dai poteri pubblici sull’iniziativa economica privata. In particolare quest’ultimo punto, meritevole forse di una trattazione più ampia nell’ambito della ricerca condotta, non riguarda tanto e soltanto la scelta di limitare o meno l’iniziativa dei privati, come mette in luce l’Autrice, quanto che la scelta adottata appaia efficace rispetto all’obbiettivo da perseguire. In quest’ottica andrebbe valutata anche la scelta di adottare misure di semplificazione, in particolare quelle che intervengono nell’ambito del procedimento autorizzatorio (v. ad es. Conferenza di servizi). Esse possono dare maggiore affidabilità sulla composizione degli interessi e sulla realizzazione di un impianto, rappresentando un vantaggio per gli investitori, ma non sempre danno i risultati sperati dal punto di vista della riduzione dei tempi e dell’accettazione sociale.
Il volume ha sicuramente il merito di tornare su un tema di grande attualità e strategico per i prossimi anni individuando questioni centrali da affrontare. Infatti proprio sui temi del risparmio, dell’efficienza energetica e della produzione di energia pulita si gioca una grande sfida nei prossimi anni per il legislatore in primis nazionale ma anche europeo. La fissazione e soprattutto il raggiungimento di obbiettivi di maggiore sostenibilità ambientale richiede infatti non solo come sottolineato nelle conclusioni del volume “un’intensificazione dell’iniziativa dei poteri pubblici” ma anche e soprattutto un incremento dell’efficacia della loro azione.