Roma, 19 aprile 2013, Università LUISS “Guido Carli”.
Il 19 aprile 2013, presso l’Università LUISS “Guido Carli”, si è svolta una tavola rotonda concernente “ruolo ed evoluzione dei controlli della Corte dei Conti”, nel corso della quale è stato presentato il libro “Corte dei Conti ed effetti dei controlli amministrativi” del dott. Antonio Leo Tarasco.
Il Prof. Gian Candido De Martin, nell’introdurre l’incontro, ha evidenziato come il quadro normativo in materia di controllo dei conti pubblici da parte della Corte dei Conti si sia modellato, nel tempo, agli imperativi dettati dalla crisi economica e dalla conseguente necessità di ridurre il disavanzo di bilancio ed il debito, in assenza, peraltro, di una organica disciplina di attuazione della riforma costituzionale del Titolo V in grado di assicurare un equilibrato rapporto tra centro e periferia in materia finanziaria.
In tale contesto, il Giudice delle Leggi ha legittimato il tendenziale accentramento in capo allo Stato dell’attività di coordinamento della finanza pubblica -pur se iscritta all’art. 117 della Carta tra le materie di competenza concorrente- e, per tale via, l’adozione di sempre più cogenti politiche di razionalizzazione della spesa, determinando un’inevitabile restrizione dei margini di libertà finanziaria degli enti territoriali.
A fronte di tale evoluzione del sistema, che ha posto in secondo piano la prospettiva ispiratrice della riforma del 2001, cioè la definizione di autonomie responsabili dotate di controlli interni in grado di verificarne l’efficienza gestionale, la Corte Costituzionale ha sviluppato nel tempo un proprio orientamento, a partire dalla suddetta pronuncia n. 29/1995 fino alle più recenti sentenze n. 179/2007 e n. 60/2013, nel quale è stato valorizzato il ruolo di garanzia della Corte dei Conti nei confronti degli equilibri di bilancio della Repubblica nel suo insieme.
A conclusione del suo intervento, il Prof. De Martin ha richiamato i contenuti del libro del dott. Antonio Leo Tarasco, nel quale l’autore, senza trascurare uno sguardo comparativo all’ordinamento inglese e a quello francese, si è soffermato sull’efficacia dei controlli di risultato e sul grado di adeguamento della pubblica amministrazione alle indicazioni della Corte dei Conti, nonché, più in generale, sull’effetto delle pronunce di quest’ultima sugli orientamenti della politica di bilancio degli organi politici assembleari.
Successivamente, il Giudice della Corte Costituzionale Aldo Carosi ha sottolineato come la specificità del ruolo della Corte dei Conti si connoti sia con riferimento alla materia ad essa devoluta che ai particolari riti derivanti dall’esercizio della funzione di controllo: infatti, le attività svolte dalla predetta Corte come organo giurisdizionale e di controllo non si limitano ai soli profili contabili ma si pongono sul crinale tra l’approccio strettamente giuridico e quello più prettamente economico.
A fronte di tale poliedricità di competenze richieste alla Corte dei Conti, la legge n. 20/1994 ha tentato di ridefinirne i compiti secondo principi di efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa: tuttavia tale riforma, pur positiva nelle sue finalità ed indirizzi di fondo, ha prodotto nel concreto risultati sostanzialmente negativi. Il miglior rendimento del sistema dei controlli nei Paesi anglosassoni -presi a riferimento nella citata legge del 1994- deriva, infatti, da una consolidata concezione culturale orientata al risultato, piuttosto che dalla mera tipologia formale dei singoli strumenti adottati.
In ogni caso, il Giudice Carosi ritiene che esistesse già da tempo una tradizione di controllo collaborativo da parte della Corte dei Conti, come confermato dall’art. 41 del RD n. 1214/1934 che prevedeva una relazione della Corte a sezioni riunite sull’adeguamento da parte delle varie amministrazioni alla disciplina amministrativa e finanziaria in vigore. Il suo ruolo si è, poi, rafforzato nel tempo, sino all’indomani della riforma del Titolo V, prevedendo, tra l’altro, all’art. 1 commi 166 e seguenti della “legge finanziaria 2006” una sorta di impulso al riesame delle decisioni di bilancio, mediante lo strumento delle relazioni trasmesse periodicamente dagli enti territoriali.
A margine del suo intervento, il Giudice Carosi ha proposto di modificare la struttura inquisitoria dei giudizi della Corte dei Conti, ampliando quanto possibile il contraddittorio per rendere effettivo il confronto tra le varie posizioni coinvolte.
Secondo il Prof. Guido Rivosecchi, pur in presenza di una legislazione in materia sostanzialmente erratica, è riscontrabile un dialogo sempre più fitto tra il Parlamento e la Corte dei Conti, come testimoniato dalle frequenti audizioni e dai richiami al ruolo di quest’ultima sia nei provvedimenti normativi sul c.d. “federalismo fiscale”, sia nella nuova legge di contabilità pubblica (legge n. 196/2009).
Sembra così andare in controtendenza la circostanza che la legge costituzionale n. 1/2012 sul pareggio di bilancio e la legge n. 243/2013 non siano intervenute sulle competenze della Corte dei Conti in materia di controllo dei conti pubblici, nonostante nel disegno di legge costituzionale originario la Corte stessa fosse stata inizialmente configurata come giudice “a quo” in grado di adire direttamente la Corte Costituzionale per le leggi approvate in violazione dell’obbligo di copertura finanziaria.
In realtà, come evidenziato dal Prof. Rivosecchi, tale scelta finale del Legislatore si pone nel solco della giurisprudenza del Giudice delle Leggi che aveva già sostanzialmente “chiuso” ad una possibile prospettiva evolutiva del ruolo della Corte dei Conti, nel senso di riconoscere a quest’ultima la legittimazione a sollevare, in sede di attività di controllo, la questione di costituzionalità, salvo che in occasione del giudizio di parificazione del rendiconto.
Peraltro, la stessa giurisprudenza costituzionale ha posto cogenti limiti sulle decisioni di bilancio degli enti territoriali, facendo ricorso, tra l’altro, all’art. 81, comma 4, della Carta come parametro per sindacare la copertura degli oneri anche delle leggi regionali comportanti nuove e maggiori spese, fino a giungere, con la sentenza n. 70/2012, ad anticipare addirittura i contenuti della legge costituzionale n. 1/2012, estendendo al bilancio regionale il pareggio tra entrate ed uscite.
A conclusione del suo intervento, il Prof. Rivosecchi, riprendendo il pensiero di G. Berti, ha individuato nel principio di “legalità sostanziale” il punto d’incontro tra la “tortuosità” dei molteplici provvedimenti normativi adottati negli ultimi anni dal Legislatore sotto la spinta dell’emergenza finanziaria e la complessiva “linearità” giurisprudenziale del Giudice delle Leggi: l’attività di controllo della Corte dei Conti tende ormai a riguardare sempre più la sostenibilità complessiva delle finanze pubbliche, cioè il rispetto sostanziale delle disposizioni in materia, secondo i parametri stabiliti in sede europea.
Il Dott. Nicola Mastropasqua, Presidente della Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Lombardia, ha rappresentato come la gran parte dei servizi sociali siano ormai a carico degli enti locali, che si trovano così a dover assicurare il soddisfacimento di preminenti esigenze pubbliche (spesso riferite a specifiche prescrizioni costituzionali e, pertanto, inderogabili) assicurando, nel contempo, l’equilibrio finanziario complessivo della Repubblica.
Il ruolo della Corte dei Conti assume quindi importanza decisiva per garantire il perseguimento delle finalità sociali da parte dei soggetti pubblici, tenuto conto che si tratta di un organo della Repubblica (e non “sic et simpliter” dello Stato centrale) la cui attività non si limita ai meri controlli interdittivi e repressivi ma si estende a quelli di tipo collaborativo, volti a migliorare la gestione degli enti (come evidenziato dalla stessa sentenza n. 60/2013 della Corte Costituzionale).
In tale contesto, il Dott. Mastropasqua ha evidenziato la portata innovativa del testo originario del d.l. n. 174/2012, che prevedeva la verifica del bilancio regionale prima dell’approvazione dello stesso da parte della Giunta, al fine di un più efficace controllo “ex ante” delle decisioni finanziarie degli enti territoriali; disposizione, questa, che è stata poi eliminata in sede di legge conversione (l. n. 213/2012), ma che sarebbe opportuno recuperare nel prossimo futuro per rafforzare il ruolo della Corte dei Conti già nella fase di definizione delle scelte di bilancio.
L’attuale ruolo collaborativo della Corte dei Conti nei confronti dei vari livelli di governo rimane comunque importante, come confermato dal fatto che, nell’ultimo mese, alla Sezione regionale di controllo della Lombardia sono giunte circa 50 richieste di parere da parte degli enti locali e che la Regione Lombardia ha sempre accolto le considerazioni fornite dalla citata Sezione regionale in materia di bilancio.
Successivamente, la Dott.ssa Adelisa Corsetti ha evidenziato la rilevanza del bilancio di previsione degli enti territoriali ai fini dell’attività di controllo della Corte dei Conti, la cui attendibilità viene certificata dalla Sezione Autonomie della citata Corte valutando l’effettiva copertura finanziaria delle singole “poste” contabili, secondo un orientamento coerente con la recente giurisprudenza della Corte Costituzionale (da ultimo, con la sentenza n. 51/2013 che richiama, a sua volta, la pronuncia n. 192/2012) in base alla quale il principio della previa copertura della spesa presuppone la coerenza tra il fabbisogno finanziario e le risorse allocate sul bilancio.
Tuttavia, al fine di poter disporre di una base di analisi comune dei dati di spesa delle Regioni (a Statuto ordinario e speciale), nonché degli enti locali, e consentire così alla Corte dei Conti di porre in essere una attività “omogenea” di controllo, la dott.ssa Corsetti ritiene indispensabile realizzare l’ “armonizzazione” dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio dei vari livelli di governo.
Questa problematica riveste ormai carattere di stretta attualità, tenuto conto che proprio la metodologia contabile incide sulla determinazione dei debiti pregressi, oggetto, da ultimo, del d.l. n. 35/2013. In fase di attuazione del citato d.l. sono emersi, infatti, residui passivi per spese in conto capitale prive di debitore e di una esatta quantificazione del “quantum” dovuto, nonché oneri ricorrenti a carico della p.a. (es. bollette di energia elettrica e riscaldamento, fatture per forniture sanitarie, ecc.) privi “ab origine” di copertura finanziaria e, pertanto, suscettibili di alterare i saldi di bilancio rispetto alle previsioni iniziali.
Con specifico riferimento ai residui, tale problema potrà essere efficacemente affrontato facendo riferimento al c.d. “principio di competenza finanziaria potenziata” di cui al d.l. n. 118/2011, in forza del quale le obbligazioni attive e passive giuridicamente perfezionate sono registrate nelle scritture contabili all’atto della loro insorgenza, pur se imputate all’esercizio finanziario nel quale vengono a scadenza.
In tale contesto, secondo la Dott.ssa Corsetti la Sezione Autonomie della Corte dei Conti è destinata a svolgere un indispensabile ruolo di coordinamento condiviso, funzionale a fornire al Parlamento un quadro d’insieme della situazione contabile degli enti territoriali, esercitando, altresì, un importante compito di “nomofilachia” mediante l‘interpretazione preventiva delle norme in materia.
Nel suo intervento, il Dott. Vincenzo Antonelli ha posto l’attenzione sul rapporto tra i controlli esercitati dalla Corte dei Conti sugli enti locali e gli ordinamenti regionali, anche alla luce del nuovo assetto determinatosi a seguito dell’abrogazione dell’art. 130 della Costituzione.
In ordine ai contenuti della sentenza n. 60/2013, dove più volte si parla di “usurpazione” da parte della Corte dei Conti dell’attività di controllo in materia di bilancio spettante alle Regioni su Province e Comuni, secondo il dott. Antonelli non si configura una sovrapposizione tra le funzioni esercitate dalla Corte dei Conti e quelle proprie delle Regioni nei confronti degli enti locali, in quanto le stesse si pongono su piani diversi, residuando in capo alle Regioni la vigilanza ed il controllo interno della gestione finanziaria degli enti locali in un’ottica prettamente collaborativa.
Più in generale, l’evoluzione del ruolo svolto dalla Corte dei Conti come organo della Repubblica ha riproposto il problema fondamentale del rapporto tra unità ed autonomia: riprendendo il pensiero di G. Berti, il dott. Antonelli ritiene che occorra ribaltare la prospettiva, nel senso di perseguire una “unità dal basso” attraverso l’apporto di autonomie locali “responsabili”. L’unità intesa come “valore plurale” è un risultato che tutti i soggetti dell’ordinamento devono contribuire a perseguire, in nome di una vera e propria “cultura dell’unità”, che si alimenta di prassi e modalità di comportamento più che di mere prescrizioni normative.
In ultimo, il Dott. Antonio Leo Tarasco, presentando i contenuti essenziali del proprio libro, ha richiamato quanto espresso da Franco Archibugi secondo cui il miglior controllo dei conti pubblici è quello riguardante la qualità della spesa, talchè risulta fondamentale “misurare il costo” e valutare, con la medesima logica, i benefici del controllo stesso.
A conclusione della tavola rotonda, il Prof. Gian Candido De Martin ha sottolineato l’importanza del ruolo svolto nella specifica materia dalla Corte dei Conti ed l’ineluttabile nesso tra i controlli esterni e quelli interni ai vari livelli di governo, quali condizioni per realizzare un efficace, autonomo monitoraggio dei conti pubblici.
(*) Dottorando di Diritto Pubblico presso l’Università LUISS “Guido Carli”