Il 12 ottobre 2011 si è svolto presso la Sala Polifunzionale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, un convegno organizzato dal Dipartimento Affari giuridici e legislativi delle Presidenza del Consiglio dei Ministri (DAGL), sul tema “Regolazione e Competitività: la qualità della normazione come fattore di competitività e innovazione della PA”.
Il Convegno ha affrontato il tema della regolazione come fattore di sviluppo e competitività per il Paese e l’economia territoriale con particolare riferimento alle Regioni del Mezzogiorno. Ciò è avvenuto alla presenza di rappresentanti delle istituzioni comunitarie, nazionali e regionali, delle parti sociali e del mondo accademico, esperti di diversi Paesi discuteranno del tema della qualità della regolazione e delle tecniche per il miglioramento della normazione, con particolare riferimento all’AIR e alla VIR, come strumenti chiave per accrescere l’efficacia, la trasparenza e la partecipazione alle politiche pubbliche per lo sviluppo.
Il convegno è stato altresì un’occasione di confronto per l’Unione Europea, per le Amministrazioni nazionali e per le Regioni obiettivo convergenza sulle buone pratiche internazionali e nazionali in tema di Better Regulation.
Il Convegno si inserisce nell’ambito del Programma Operativo di Assistenza Tecnica (POAT) per il rafforzamento della capacità e della qualità della regolamentazione nelle quattro Amministrazioni regionali dell’obiettivo Convergenza (Calabria, Campania, Puglia, Sicilia), realizzato dal Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri (DAGL) nel quadro del Programma Operativo Nazionale “Governance e Assistenza Tecnica” (PON GAT) FESR 2007-2013.
Gli indirizzi di saluto, affidati al Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, Gianni Letta, non presente a causa di motivi legati alle contingenze politiche del momento, sono stati svolti dal Presidente Claudio Zucchelli, Capo Dipartimento del DAGL, che ha ripreso la lettera dell’intervento del Sottosegretario Letta. Quest’ultimo era focalizzato sul fatto che una buona regola sia in grado di produrre una buona politica e sull’esigenza di una sempre maggiore chiarezza delle norme. Tutto ciò nella convinzione del Sottosegretario che la qualità delle regole trascenda le contingenze politiche ed i confini nazionali. La better regulation, costituisce, infatti, un valore aggiunto per il Paese. L’intervento ha toccato anche i temi importanti della sussidiarietà che dalle autonomie locali e regionali arriva fino all’UE; del confronto per un coordinamento multilivello per la formazione delle leggi ed infine, nella fattispecie, del Programma POAT, realizzato in collaborazione dal DAGL e dal Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, che deve essere orientato a migliorare la PA in un quadro di forte intesa tra Stato e Regioni.
La relazione introduttiva è stata svolta da Giovanni Guzzetta, Capo di Gabinetto del Ministro della Pubblica Amministrazione e Innovazione, On. Renato Brunetta. Guzzetta ha sottolineato come la better regulation sia un leit motiv di molti ordinamenti avanzati e dell’Unione europea e l’AIR ne rappresenta un aspetto fondamentale. Il relatore è convinto del fatto che una regolazione non particolarmente “opprimente” sia il volano della competitività e che non ci si possa limitare solo alle policies ma che il framework debba essere quello di una migliore qualità dell’azione pubblica.
E’ stata poi delineata l’attività svolta dal Ministero della Funzione Pubblica che ha compreso in particolare:
– un’attività di misurazione e riduzione degli oneri;
– la consapevolezza della necessità di investimenti in sistemi di valutazione ex ante delle norme al fine di ridurre il rischio di un appesantimento burocratico.
– la valutazione degli assessment tra interventi normativi;
– la predisposizione di misure di better regulation da inserire nel prossimo Decreto Sviluppo. In particolare quest’ultime riguardano in primo luogo gli oneri amministrativi (prevedendo che per ogni provvedimento venga effettuata una stima degli oneri introdotti o eliminati) ed in secondo luogo lo stop al cd. gold planting per cui nella trasposizione di direttive e di altri atti europei non si richiedano oneri regolativi superiori a quelli richiesti dalla sede europea.
Il profilo della regolazione non riguarda solo l’analisi ex ante, ma anche quella successiva e, quindi, la VIR, che prevede una verifica circa il fatto che le norme abbiano raggiunto gli obiettivi in virtù dei quali erano state introdotte nell’ordinamento.
Secondo Guzzetta è necessario anche uno “sforzo culturale” di comunicazione di queste misure. E’ stata citata la Comunicazione della Commissione sulla “smart regulation”[1], della quale si condividono gli obiettivi e la volontà di intraprendere nuovi sforzi in questa direzione.
Il Presidente Zucchelli, Capo del Dipartimento Affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha messo in evidenza come l’AIR non serva solo a verificare che il “combinato disposto” delle norme funzioni bene, ma altresì a raggiungere gli obiettivi strategici e politici. Il leit motiv individuato dal relatore è quello dell’integrazione, che si realizza:
– tra le fasi della regolazione, all’interno di una strategia organica. Esiste pertanto un continuum che consiste in una valutazione ex ante, in un monitoraggio costante, in una valutazione della regolazione esistente, in un coinvolgimento dei destinatari (ed in particolare della società civile) ed infine nella VIR.
– tra regolatori e regolati. A riguardo Zucchelli, cita una celebre frase di quello che definisce un suo “maestro culturale” vale a dire Von Hayek: “Non c’è qualità della regolazione senza coinvolgimento della società aperta”, ammonendo circa la necessità di evitare il cd. “razionalcostruttivismo”, ritenuto un approccio che non funziona e che da luogo ad una serie di fenomeni tra i quali l’eterogenesi dei fini.
– tra livelli di governo, per cui non c’è qualità della regolazione se non in un ordinamento multilivello. Quest’ultimo richiede, pertanto, un coordinamento della better regulation nelle Regioni, nei Regolamenti degli Enti locali e nella fase ascendente del processo comunitario.
– tra gli stessi livelli di governo. Occorre a riguardo un accordo forte tra i due soggetti costituzionali coinvolti nella regolazione che sono Governo e Parlamento a livello nazionale e Giunta e Consiglio a livello regionale.
– tra percorsi informatizzati e la formulazione normativa. Il percorso informatizzato condiziona e migliora il risultato della regolazione.
Un compiuto processo di regolazione, nell’intenzione del relatore, richiede anche la qualità delle scelte che attivano i processi di sviluppo ed in particolare in primis un’attenzione alla società aperta ed ai messaggi provenienti dal mercato; in secondo luogo una risposta attraverso una regolazione che sia quanto più possibile chiara.
Segue l’intervento di Antonio Marzano, Presidente del CNEL, che esordisce citando una frase di Montesquieu: “Le leggi inutili indeboliscono le leggi necessarie”. Ciò a testimonianza di come leggi di grande chiarezza e di buona qualità, aumentino il grado di democraticizzazione della società.
Nella consapevolezza del fatto che la conoscenza delle cause rappresenti un passo nella risoluzione dei problemi, provvede pertanto ad individuare quali possano essere le cause di una cattiva legge:
1) l’espansione della funzione pubblica nella società;
2) la presenza di “mediazioni impossibili”(effetto anche dell’azione delle lobbies);
3) la precarietà delle maggioranze che si succedono ed il conseguente frequente ricorso all’istituto della fiducia o ai maxiemendamenti.
4) Il tentativo di “rincorrere” con le leggi l’innovazione tecnologica;
5) l’innovazione in campo finanziario. A riguardo per Marzano i derivati sono una delle cause dell’attuale crisi economico-finanziaria, per cui occorre regolare il contesto economico finanziario;
6) l’“illusione normativistica” che la valutazione giuridica prevalga sugli altri tipi di saperi. Ciò può essere motivo di insufficienza delle leggi.
Concludendo, a parere del relatore, una cattiva formazione costituisce un fattore di incertezza anche nelle scelte economiche. La certezza del diritto è infatti fondamentale per le scelte di investimento. Se non c’è una chiara regolazione, anche gli investimenti vengono meno in una certa misura.
Il Dott. Carlo Maccari, Assessore alla Semplificazione e Digitalizzazione della Regione Lombardia, in rappresentanza della conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, ha tenuto un intervento in videoconferenza nel quale ha sottolineato innanzitutto una scarsa collaborazione tra i soggetti deputati alla regolazione. E’ convinto del fatto che lo snodo della competitività passi per una regolazione che sia sempre più affinata. Provvede poi ad elencare le misure prese nel settore dalla Regione Lombardia:
– AIR è stata approvata nello Statuto nel 2008;
– la predisposizione di un’analisi tecnico-operativa;
– una consultazione diffusa, presente tra i principi sanciti nello Statuto,
– il tentativo di riunire in dieci Statuti le materie principali;
– l’abrogazione di 1100 leggi per cui quelle vigenti ammontano a 429;
– la novità, introdotta dall’art. 40 dello Statuto, che sarà discussa nei prossimi giorni, di prevedere una legge di riordino, su modello di una legge delega statale.
Secondo Maccari il tema della semplificazione necessita di maggiore attenzione politica. A tal fine, quattro sono gli strumenti presenti nell’Agenda “Lombardia semplice”:
– una lista di valutazione preventiva;
– l’individuazione di una parte del trattamento accessorio dello stipendio da dedicare al tema della semplificazione (intesa come obiettivo strategico);
– una formazione permanente degli operatori regionali;
– una misurazione del sistema degli oneri.
Lo sfondo nel quale agire è quello dell’implementazione del raccordo tra le Regioni nella materia in oggetto.
Guido Bortoni, Presidente dell’autorità per l’energia elettrica e il gas, parte dalla premessa che i processi di liberalizzazione che hanno interessato il settore energetico, abbiano creato numerosi vantaggi per i consumatori. Il sistema di regole è tuttavia di grande mole e di grande complessità. Sottolinea l’attenzione dell’AEEG per la better regulation e la semplificazione normativa, che si è concretizzata nell’adozione di un proprio modello di AIR e a breve di VIR. Inoltre, con delibera 3 ottobre 2008, GOP 46/08, l’AEEG si è altresì dotata di una Guida per l’analisi dell’impatto della regolazione nell’Autorità per l’energia elettrica e il gas. Con questa decisione l’Autorità è stata la prima fra le autorità indipendenti italiane ad adempiere formalmente al dettato dell’art. 12 della legge 29 luglio 2003, n. 229. Lo evidenzia anche l’Ocse, nel suo rapporto presentato il 1 febbraio 2010 e dedicato a “Italy: better regulation to strenghten market dynamics“, considerando best practices le esperienze maturate sinora dall’AEEG ed a breve di VIR.
Il Presidente Bortoni sottolinea poi l’importanza dei meccanismi di partecipazione degli interessati nei processi regolatori delle Autorità, risolvendo i problemi di mancata democraticità. Nella citata Guida particolare importanza viene data alla consultazione, intesa come lo strumento attraverso il quale tutti gli interessati possono fornire il proprio punto di vista per la normativa che verrà. Ciò porta Bortoni a sostenere che l’AIR nel settore energetico sia figlia della consultazione sperimentata in Autorità. Essa serve:
– a colmare le asimmetrie informative;
– rappresenta uno strumento di qualità della regolazione;
– è infine una garanzia di par condicio.
Jeroen Nijland, Chairman Regulatory Policy Committee, OECD, precisa innanzitutto che ci troviamo in una fase molto preoccupante per la crescita. Ciò, secondo il relatore, ha tre conseguenze:
1) devono essere aumentati gli sforzi per incrementare la crescita (e quindi diminuire i costi e gli oneri) soprattutto per le PMI.
2) la regolamentazione sarà il motore chiave per attuare le politiche;
3) i limiti finanziari impongono che la regolazione debba essere efficace e senza costi inutili. Servono pertanto maggiori sforzi in tale periodo di crisi per una regolazione maggiormente efficiente.
Gli sforzi che il relatore ritiene necessari risultano in particolare tre:
1) maggiore attenzione al coordinamento internazionale della regolazione;
2) better regulation anche per altri soggetti oltre ai governi nazionali (Autorità amministrative indipendenti, Autorità regionali e locali);
3) tutti i livelli dovrebbero essere spinti all’implementazione di questi strumenti.
Per Nijland, bisogna andare oltre l’eliminazione della normativa obsoleta; la valutazione d’impatto deve essere attuata tempestivamente; serve una consultazione dei vari interlocutori; la valutazione ex post, che risulta quasi inesistente va rafforzata.
Infine Nijland, conclude il suo intervento analizzando quella che è la situazione italiana, con particolare riferimento alle criticità:
– il programma italiano è un programma ambizioso e che supera gli standards internazionali;
– sta emergendo la VIR;
– l’implementazione dovrebbe essere rafforzata;
– la consultazione è uno dei punti deboli (ciò non significa che non ci siano strumenti di consultazione ma dipendono dal singolo Ministero ed ognuno lo fa a modo suo);
– le Autorità regionali e locali non sono spesso in grado di attuare normative che non si sovrappongano a quelle degli altri livelli.
Jonathon Stoodley, Head of Unit Evaluation of Legislation and Simplification, Secretariat General of the European Commission, ha incentrato il suo intervento sul tema della smart regulation. La priorità della Commissione è quella di stabilire condizioni per la crescita a tutti i livelli. In tal direzione sono stati effettuati i primi tagli e programmi di riduzione degli oneri. Occorre prevedere interventi “più leggeri” per le piccole imprese e sopratutto per le micro-imprese e sopratutto è necessaria una cooperazione tra tutti i soggetti della regolazione.
Il relatore ha sottolineato come sia necessario ottenere un contributo in ogni fase dell’attività normativa:
– nella fase di Proposta, spettante alla Commissione;
– nella fase di Adozione, affidata al Consiglio ed al Parlamento europeo;
– nella fase di implementazione, che prevede l’attuazione della norma livello nazionale e regionale;
– nella fase di Valutazione, che spetta alla Commissione.
Il Prof. Renda (Luiss Guido Carli, Centre for European Policy Studies) parte dalla considerazione di come sia difficile comunicare il valore aggiunto di una better regulation, dovuto al fatto che sia difficile sapere cosa sarebbe successo in sua assenza.
Cita nel suo intervento gli indicatori Doing Business della Banca mondiale, mettendo in evidenza come la correlazione tra indice Doing Business e la crescita economica sia molto forte.
A parere del Prof. Renda, non basta semplicemente annunciare un programma di semplificazione, ma si rende sempre più opportuno un vero e proprio “cambiamento culturale”.
Il relatore ripercorre brevemente anche la storia dell’AIR. Il Presidente Reagan indicò la riforma della regolazione come una delle priorità del suo programma di governo, con in particolare il compito di migliorare il Business Environment. Si inventò anche la nuova funzione della “Regulatory Impact Analysis” che si sostanziava in un controllo per vedere se le Agenzie avessero sufficientemente motivato. Tale strumento si applicava solo alla normazione di secondo grado e fu pensato per creare una sorta di “cane da guardia” che controllasse le Agenzie governative.
Il compito di controllare e valutare l’operato delle agenzie fu trasferito successivamente all’Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA), sorto già durante l’amministrazione Carter. Pur non potendo bocciare le proposte normative delle agenzie, l’OIRA aveva la facoltà di sospendere la review riconsegnando la norma oggetto di analisi all’agenzia proponente affinché migliorasse l’analisi costi-benefici ad essa legata.
Con riferimento all’attività europea sono state citate le iniziative previste dall’Impact Assessment Board Report for 2010[2].
L’intervento si conclude con la constatazione che lo strumento dell’AIR vada accompagnato alla trasparenza ed al controllo.
Successivamente si sono svolti interventi di membri della Giunta e del Consiglio delle quattro Regioni aderenti al Progetto POAT ossia Calabria, Campania, Puglia, Sicilia, che hanno testimoniato le loro esperienze e le prime iniziative messe in campo nel settore.
La sessione pomeridiana è stata dedicata al tema della better regulation, con particolare riferimento alle buone pratiche internazionali e nazionali. Il ruolo di moderatore è stato svolto da Alberto Zuliani (Sapienza Università di Roma) che ha in particolare lanciato la proposta di costituzionalizzazione delle better regulation e da Mario Martelli (Docente di Analisi d’Impatto della Regolazione) che ha posto enfasi soprattutto sul coinvolgimento in tutte le fasi del ciclo degli stakeholders.
Il primo intervento è stato quello di François-Daniel Mignon, Director-General for State modernisation, Ministry for the Budget, Public Accounts and State Reform, France. Il relatore ha in particolare sottolineato la necessità di un’Amministrazione snella per promuovere la competitività delle imprese, in particolare provvedendo all’eliminazione degli oneri amministrativi inutili. In base ad uno studio citato, è emerso come quanto più piccola sia l’azienda, tanto maggiore risulti l’onere sostenuto. Mignon ha provveduto poi nel dettaglio all’illustrazione dello studio con particolare riferimento all’illustrazione delle fasi del processo di diminuzione della complessità percepita nel ciclo di vita del business.
Segue l’intervento di Graham Russell, Chief Executive Officer, Local Better Regulation Office (LBRO), UK. Egli sottolinea come il punto centrale sia come venga erogata l’implementazione. Russell sostiene come sia molto difficile ascoltare le imprese per tre diverse ragioni ragioni:
1) le imprese utilizzano un linguaggio diverso;
2) le imprese non sono tutte uguali, per cui ogni impresa concepisce la regolazione in modo diverso;
3) le imprese lavorano secondo calendari diversi.
Il relatore sostiene come parte del suo mestiere consista proprio nell’imparare ad ascoltare e a parlare con le imprese.
Cita il “Report on the local better regulation” (2005, Hampton), che sostiene appunto che i regolatori dovrebbero aiutare le imprese a crescere. Si pone perciò il quesito di se la regolazione possa aiutare la crescita. A tale interrogativo Russell da una risposta affermativa, soprattutto per le piccole imprese, convinto del fatto che la crescita locale sia fondamentale per la crescita economica.
Ammonisce anche circa il fatto che la regolazione sia in genere vista come una barriera per la crescita e non come uno strumento per la crescita.
Conclude il suo intervento con la convinzione che la regolazione debba avere come obiettivo principale quello di minimizzare il costo di fare business.
Daniel Kraus, Vice Direttore Generale di Confindustria, ha ripercorso le principali misure di semplificazione adottate nell’ordinamento italiano (dalla Legge Bassanini che ha introdotto un processo di semplificazione e riordino dei procedimenti amministrativi, alla Legge finanziaria del 2001 che ha provveduto a creare Banche dati gratuite per le PA, fino alla Legge di semplificazione del 2005, che ha introdotto la disciplina dell’AIR e della VIR). L’insieme delle misure, a parere del relatore, è risultato, tuttavia, insoddisfacente.
Cita la norma che consente la preventiva individuazione degli oneri amministrativi dei Decreti dei Ministeri, presente nel Decreto Sviluppo dello scorso agosto.
Evidenzia anche un problema concorrenziale: gli operatori economici non debbono essere svantaggiati dalla presenza di ostacoli economici in grado di produrre svantaggi competitivi.
Daniele Ravenna, Direttore del Servizio Studi del Senato, parte dalla premessa che lo status moderno di cittadinanza e dello sviluppo delle imprese, imponga un’attenta conoscenza della normativa esistente, che spesso risulta difficile a causa della difficoltà di ottenere un testo definitivo, dovuto alle numerose modifiche ricondotte a numerosi Decreti ministeriali.
Provvede poi alla descrizione nel dettaglio del “Progetto Normativa”. Il progetto “Normattiva” si basa sull’impiego di innovative tecnologie informatiche per la creazione di un servizio affidabile, gratuito e completo di informazione sulle leggi italiane. Il sito www.normattiva.it nella forma in cui viene presentato oggi rappresenta il nucleo forte attorno al quale – in una logica di crescente coordinamento e convergenza di tutte le istituzioni – dovrà costruirsi nei prossimi anni il servizio/portale unificato dell’informazione legislativa a disposizione dei cittadini.
Il primo passo in questa direzione sarà quello di arricchire il sito con i link a tutte le altre banche dati legislative di carattere pubblico, a partire da quelle delle leggi regionali e delle norme comunitarie.
Il punto di arrivo sarà la creazione di una banca dati pienamente integrata che offrirà un accesso unico e amichevole al complesso di norme (di varia fonte) che disciplinano i differenti ambiti della vita sociale.
Le principali caratteristiche del progetto sono:
– la “multivigenza”. Con questo termine si intende che le leggi presenti nella banca dati “Normattiva” potranno essere consultate nelle tre seguenti modalità: nel loro testo originario, come pubblicato nella Gazzetta Ufficiale; nel testo vigente, e quindi effettivamente applicabile, alla data di consultazione della banca dati; nel testo vigente a qualunque data pregressa indicata dall’utente.
– la completezza. La banca dati, nella sua versione definitiva, comprenderà l’intero corpus normativo statale dei provvedimenti numerati (leggi, decreti legge, decreti legislativi, altri atti numerati), dalla nascita dello Stato unitario, valutato, al 31 dicembre 2009, in circa 75.000 atti.
– l’accessibilità delle norme. Il cittadino sarà aiutato in un percorso non sempre agevole fra leggi e disposizioni, attraverso strumenti che consentono la ricerca per concetti e per classi di materie.
– l’immediatezza dell’aggiornamento. L’aggiornamento della banca dati con il testo delle nuove norme pubblicate in Gazzetta Ufficiale avverrà entro 1 ora dalla pubblicazione della Gazzetta certificata sul sito dell’Istituto Poligrafico dello Stato. L’aggiornamento delle norme modificate avverrà, di norma, entro i successivi 3 giorni e comunque entro i successivi 15 giorni, nel caso di un numero rilevante di modifiche.
Un limite del progetto è che non ricomprende le normative delle Autorità amministrative indipendenti, che costituiscono una parte fondamentale dell’ordinamento.
Giuseppina Dantino, Dirigente del Servizio studi e Valutazione Politiche regionali del Consiglio regionale della Lombardia, si è soffermata invece sulla serie di misure predisposte dalla Regione Lombardia. Esse prevedono, in sintesi, l’introduzione di una nuova funzione di controllo e di valutazione nello Statuto; l’istituzione di un Comitato paritetico di Controllo e Valutazione, composto da membri di maggioranza e di opposizione; il progetto bipartisan “Capire”(nato per offrire una risposta costruttiva ed originale ad un’insoddisfazione diffusa nei confronti delle tradizionali attività conoscitive svolte in seno alle assemblee legislative ed in particolare per generare nuova conoscenza circa l’attuazione data ai provvedimenti legislativi adottati e la loro capacità di rispondere a problemi collettivi).
La riflessione conclusiva del relatore è quella per cui fare buone leggi implichi il dovere di verificare cosa sia stato fatto concretamente e di conseguenza verificare gli effetti delle politiche.
Giovanni Faverin, Segretario Generale CISL, Funzione pubblica ha svolto invece delle considerazioni circa il fatto che bisogna porre l’attenzione sull’impatto della regolazione sulla competitività, ma nel fare ciò non bisogna sottovalutare gli effetti sull’organizzazione interna e sul personale. Ritiene opportuna un’analisi d’impatto su come i processi legislativi richiedano una concentrazione delle competenze, non solo dei procedimenti. Sottolinea la necessità di una forte consultazione con le parti sociali.
Alessandro Cenderello, Partner Ernst & Young, ha descritto l’attività ed il lavoro svolto dalla società di appartenenza, con particolare riguardo alle pratiche di qualità della regolazione sia in ambito nazionale che in ambito OCSE.
Le conclusioni del convegno sono state affidate a Mario Martelli e possono essere così sintetizzate:
1) se non c’è evident space (che si traduce nella consultazione, nell’essere “vicini alla gente”) non c’è qualità della regolazione;
2) evidenziare maggiormente l’aspetto di accountability;
3) implementation, che risulta un elemento determinante;
4) investire concretamente nelle competenze (a tal proposito una buona idea potrebbe essere quella di istituire la figura dell’analista di politiche pubbliche, che è una figura professionale che attualmente manca).
[1] Comunicazione della Commissione dell’8.10.2010, COM(2010) 543 final, “Smart Regulation in the European Union”(Legiferare con intelligenza nell’Unione europea).
[2] COMMISSION STAFF WORKING PAPER “Impact Assessment Board Report for 2010”, Brussels, 24.01.2011, SEC(2011) 126 final.