Il 9 maggio 2011 si è svolto presso la Sala del Consiglio dell’Università degli Studi Roma Tre – Facoltà di Giurisprudenza, un convegno organizzato in collaborazione con l’ENAC sul tema “Concorrenza, servizio pubblico e sistema aeroportuale”. In occasione del convegno è stato presentato il volume “Concorrenza, Istituzioni e servizio pubblico” , Giuffrè, 2010, di Fabio Cintioli.
Relatori il Prof. Antonio Catricalà, Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, il Prof. Vito Riggio, Presidente dell’ENAC, la Prof.ssa Maria Alessandra Sandulli, il Prof. Giuseppe Morbidelli, il Prof. Guido Corso ed il Prof. Giulio Napolitano.
Il ruolo di moderatore è stato svolto dal Pres. Luigi Cossu, Presidente della Sezione consultiva sugli atti normativi del Consiglio di Stato.
La relazione introduttiva e gli indirizzi di saluto sono stati affidati alla Prof.ssa Maria Alessandra Sandulli, che ha ricordato come quello della concorrenza e del settore aeroportuale sia un tema di grande attualità, specialmente in vista di una futura direttiva europea dei servizi aeroportuali, di una completa liberalizzazione nel settore e della creazione di un’Autorità di regolazione. Quest’ultima, però, qualora da Autorità di vigilanza si trasformi in Autorità di regolazione, potrebbe generare il rischio di un eccesso di regolazione e, di conseguenza, costituire un limite alla libertà d’impresa.
Il Prof. Riggio ha innanzitutto auspicato un passo avanti nel settore, mediante l’istituzione di un’Autorità dei trasporti, il cui ultimo tentativo risale ad un disegno di legge di Bersani, non concretizzatosi a causa della fine anticipata della legislatura.
I Regolamenti di liberalizzazione del settore hanno consentito che non ci siano più compagnie di bandiera né rotte obbligatorie (ad eccezione delle cd. “rotte sociali”) al fine di stimolare un confronto competitivo. Il relatore evidenzia come l’ENAC non sia sufficiente per svolgere il ruolo di regolatore, deputato anche alla fissazione delle tariffe, come previsto dalla normativa comunitaria. Propone perciò l’idea dell’istituzione di una sezione specializzata dell’antitrust.
Per quel che concerne la questione della privatizzazione dell’aeroporto di Roma, non aggiornando le tariffe, i consumatori hanno la percezione di pagare qualche Euro in meno ma in realtà in tal modo non si va verso un sistema realmente competitivo. L’Italia è infatti al 46esimo posto in termini di competitività. L’attuale proposta di recepimento della direttiva prevede che le tariffe siano fissate direttamente da una sezione dell’ENAC, nel rispetto di quanto stabilito dalle direttive comunitarie, fermo restando le competenze dei Ministeri dei Trasporti e dell’Economia.
Il Presidente Catricalà prende atto come nel recente Decreto sviluppo, nonostante le aspettative, non ci sia stata nessuna novità riguardante l’AGCM. Inoltre manca ancora la legge annuale per la concorrenza e il mercato, dove avrebbe dovuto esserci l’Autorità dei trasporti.
Secondo uno studio redatto dagli Uffici dell’AGCM, l’Autorità dei trasporti, gestita in autonomia dall’antitrust, costerebbe solo tre milioni di euro ed il resto rientrerebbe negli oneri generali. Si arriverebbe ai tre milioni nell’ottica di assumere personale, altrimenti, utilizzando l’istituto del comando, si spenderebbe ancora di meno.
La recente crisi economica ha portato più bisogno di protezione che di competizione. Il Presidente è convinto della necessità e dell’utilità di un’Autorità dei trasporti, dovunque essa venga incardinata.
L’AGCM ha provato a convincere dei benefici che hanno portato le liberalizzazioni. A titolo di esemplificazione:
– la liberalizzazione dei canali di distribuzione del latte in polvere ha portato un risparmio del 25-30% ed un allineamento alla media europea. Il risparmio per le famiglie è stato di 40 milioni l’anno;
– la liberalizzazione dei farmaci da banco, seppur rappresentasse un piccolo settore, ha portato un calo del 30% ed ulteriori sconti da parte dei farmacisti;
– i recenti impegni per il prezzo dell’elettricità in Sicilia, dove il prezzo dell’elettricità era del 25% superiore alle altre zone d’Italia, ora è sceso al 12%. In Sicilia si è dunque realizzato un abbassamento del prezzo all’acquirente unico del 20% e del 4% a livello nazionale.
Il relatore è convinto della necessità di un’Autorità dei trasporti. A supporto di ciò cita il fatto che nel settore autostradale non ci sia nemmeno una Carta dei servizi, motivo per cui l’AGCM sta inquisendo Autostrade per una ipotesi di pratica commerciale scorretta, per aver causato disagi per una intera notte a migliaia di automobilisti. Una Carta dei servizi avrebbe evitato i gravi disagi autostradali invece manifestatisi.
Per quel che concerne le ferrovie, il Presidente sottolinea come il servizio universale sia si sostenuto dal gruppo Ferrovie dello Stato ma previo pagamento. Di qui l’ipotesi di mettere a gara il servizio universale. Oggi tutto è lasciato al giudizio dell’antitrust che può dare solo una sanzione ex post, ma nel frattempo gli operatori falliscono. Viene citato anche il caso della tratta Torino-Lione dove si sta cercando di consentire ad un imprenditore di effettuare più fermate nella tratta, sanzionando un abuso che non lo consentiva ed i casi Sea e Adr.
Il meccanismo di tariffazione sarebbe positivo, a parere del relatore, se non ci fosse l’azione del governo per il tramite del CIPE.
Una sede importante per realizzare un’Autorità dei trasporti sarebbe stato un disegno di legge governativo che invece manca. Parallelamente manca altresì una proposta parlamentare e ciò costituisce un episodio gravissimo, anche alla luce del fatto che su molte norme c’è l’accordo di tutti.
Il Presidente conclude il suo intervento parafrasando Hegel, affermando di non voler finire in una sorta di notte hegeliana (“in cui tutte le vacche sono nere”), ma ribadendo con forza le richieste di un’Autorità dei trasporti da parte dell’antitrust (che a suo parere “continuerà a combattere il Leviatano”), segno di una posizione coraggiosa e che non si uniforma alle altre.
Il Prof. Morbidelli, nel suo intervento ha svolto una serie di considerazioni riguardanti i temi delle concessioni, delle intricate competenze Ministero-ENAC, degli aspetti propriamente attinenti al Diritto Amministrativo. Vengono citati l’articolo 41 della nostra Costituzione e l’art. 106 del TFUE e l’orientamento della giurisprudenza che in un primo tempo aveva previsto che la deroga ai principi concorrenziali potesse avvenire solo se “indispensabile”; in un secondo momento essa è stata consentita solo se ci sia una “necessità relativa di condurre l’impresa in condizioni accettabili”(come emerge da una recente sentenza sui Paesi Bassi).
Il relatore sottolinea come le segnalazioni dell’AGCM abbiano evidenziato una disparità dei regimi concessori, i problemi connessi all’affidamento diretto e l’assenza di una trasparenza tariffaria.
Ricorda altresì come la direttiva servizi (Bolkestein) consenta deroghe nei servizi di interesse economico generale da valutare a seguito ad un esame caso per caso ed il fatto che siano ancora presenti molte concessioni, soggette a valutazioni di tipo politico-economico e caratterizzate da un alto livello di discrezionalità. Tuttavia, preso atto della durata eccessiva delle concessioni, afferma come non sia agevole individuare dei termini precisi se non attraverso un intervento ex post del regolatore, che permette che la concorrenza venga recuperata successivamente.
Il D.lgs. 18/99 ha sancito il superamento del Monopolio legale nei servizi aeroportuali ma contiene però una serie di clausole che consentono deroghe valutate dall’ENAC ( si pensi agli articoli 4 e 5), motivo che spinge il relatore a definire l’ENAC come un “Regolatore della non-concorrenza”.
Il Prof. Corso apre il suo intervento partendo dalla premessa che la nostra Costituzione non parli di concorrenza se non al più tardi del 2001, momento in cui la tutela della concorrenza fu demandata alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lett. e).
Il relatore svolge una serie di considerazioni sull’articolo 41 della Costituzione e sulle deroghe contenute all’art. 43. E’ stato sostenuto da parte della dottrina, che la libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 comprenderebbe anche la concorrenza. Secondo il Prof. Corso, l’art. 41, più che frutto di un compromesso ricorda una norma dello Statuto albertino in base alla quale “la stampa è libera nella misura in cui la legge ne reprime gli abusi”.
Nella normativa italiana non esiste una correlazione concorrenza-servizio pubblico, rinvenibile invece nell’ordinamento europeo (e precisamente nell’art. 106 TFUE).
Le direttive europee di liberalizzazione hanno interessato svariati settori quali, a titolo di esemplificazione, le comunicazioni elettroniche, le ferrovie, le poste, i servizi aeroportuali ed hanno tutte previsto l’istituzione di un’Autorità di regolazione indipendente.
I principi di legalità e di responsabilità ministeriale, di cui all’art. 95 della Costituzione, non permettono che ci siano attività, cessioni di poteri, che non vedano la responsabilità di un Ministro. Si è cercato perciò di dare un fondamento alle Autorità amministrative indipendenti. Il relatore propende per la tesi che le Autorità siano si amministrative, ma che in realtà esulino dal quadro dell’articolo 95 Cost. (rifacendosi ad un saggio di Aldo Sandulli intitolato “Funzioni pubbliche neutrali e giurisdizione”).
A suo parere, il fatto che le direttive ed i Regolamenti comunitari ipotizzino, in ogni fattispecie di liberalizzazione, un’Autorità di regolazione, mostra come non serva dare un fondamento costituzionale alle Autorità. Il problema centrale è, invece, quello della loro indipendenza.
Per quel che concerne la liberalizzazione del settore energetico, soprattutto con il cd. “Terzo pacchetto”, si sono adottate una serie di misure concernenti il rafforzamento dell’indipendenza dal potere politico, la nomina da soggetti diversi dal governo, la durata dei mandati, l’impossibilità della revoca ante tempus e l’impegno a non assumere incarichi retribuiti da imprese sulle quali si è esercitata la vigilanza, anche dopo la scadenza del mandato.
La normativa europea in materia aeroportuale è dettata, per quel che concerne i servizi aerei da un Regolamento del 2009 e per quel che concerne i diritti aeroportuali dalla direttiva 12/2009. Entrambe le normative ipotizzano la costituzione di due diverse Autorità. Il vettore aereo rende un servizio assoggettato alla libera prestazione dei servizi e deve avvalersi delle infrastrutture gestite dal gestore aeroportuale.
L’art. 39 della legge comunitaria 2009, conformemente a quanto stabilito dall’art. 11 della direttiva 12/2009, ha affidato all’ENAC il compito di Autorità di vigilanza. L’indipendenza di quest’ultima si giustifica anche in ragione del contenuto dell’attività: si tratta di attività caratterizzate da discrezionalità tecnica, che mal si adattano ad essere svolte da Autorità politiche. Poi ci sono anche una serie di ragioni di carattere temporale, che mal si adattano con la politica e con i profili di rieleggibilità del politico (ad esempio valutare se l’aumento delle tariffe sia proporzionato alla durata dell’investimento).
Conclude il suo intervento con un plauso al Presidente Catricalà per la riaffermazione dell’autonomia dell’Autorità da lui presieduta.
Il Prof. Napolitano parte dalla premessa che il tema di cui si dibatte sia in realtà comune a tutti i servizi infrastrutturali.
In particolare il settore delle comunicazioni elettroniche è caratterizzato da un mix tra concorrenza infrastrutturale e monopolio, da una regolazione all’accesso, da regole in materia di interconnessione, da un’Autorità di regolazione e dalla necessità di costituire una nuova rete.
Il settore dell’energia è caratterizzato da un carattere più marcato di Monopolio naturale, da un’Autorità di regolazione, da un problema di sviluppo infrastrutturale risolto da un Piano decennale di sviluppo e di adeguamento infrastrutturale.
Il settore dei trasporti è caratterizzato anch’esso da un Monopolio naturale ma i meccanismi di regolazione sono puramente contrattuali e ad opera di Autorità amministrative politiche.
Il relatore si interroga sull’esistenza di una necessità all’investimento. A suo parere esiste un interesse privato all’investimento ma anche un interesse pubblico all’investimento (si pensi alla sicurezza, agli approvvigionamenti nel settore energetico, alla tutela della qualità e degli utenti finali o all’emergere di esternalità positive che emergono dall’investimento). Si diffonde sempre più il principio che tende a produrre una copertura dei costi attraverso le tariffe.
Napolitano sostiene come esista una correlazione tra “incentivi agli investimenti” e “certezza regolatoria”. Influiscono positivamente sugli investimenti fattori come la predefinizione dei criteri della tariffa, l’indipendenza del decisore e la stabilità della decisione assunta. La regolazione del settore spetta al CIPE e all’ENAC spetta invece la determinazione del contratto di programma. Gli inconvenienti di suddetto sistema sono rinvenibili nell’asimmetria informativa, nei costi di transazione elevati, nelle continue revisioni ed adeguamenti che non garantiscono la stabilità degli effetti e nella disciplina derogatoria sottoposta alla volontà politica.
Tutto questo avviene in un quadro, dettato dalla disciplina europea che muove verso la liberalizzazione tariffaria e verso Autorità indipendenti.
L’intervento conclusivo è stato svolto dal moderatore, il Pres. Luigi Cossu, che ha rievocato, salutandolo positivamente l’AS1366 proposto nella legislatura precedente (rubricato “Disposizioni in materia di regolazione e vigilanza sui mercati e di funzionamento delle Autorità indipendenti preposte ai medesimi” e a suo parere molto ben fatto). Si è soffermato poi sul tema delle modifiche all’art. 41 della Costituzione, ritenendo che il testo attuale non impedisca la concorrenza. A supporto di tale tesi cita il fatto che la Corte Costituzionale abbia sempre rigettato i casi aventi ad oggetto le limitazioni della concorrenza ex art. 41, comma 2.