Il 18 aprile 2011 si è svolto presso la Sala audizioni dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato un convegno sul tema “I principi del diritto amministrativo europeo” in occasione della presentazione del volume “I principi dell’amministrazione europea” di G. della Cananea e C. Franchini. Relatori Antonio Catricalà, Enzo Moavero Milanesi, Enzo Cannizzaro, Mario Chiti e Giancarlo Marini.
La relazione introduttiva è stata svolta da Antonio Catricalà, Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato. Egli ha esordito evidenziando come manchi sempre più lo spirito del summit di Laeken del dicembre 2002, nel quale emerse l’idea della necessità di una Costituzione europea e di eliminare le differenze tra Trattato e Costituzione al fine di ottenere un unico testo. Ciò a causa di una serie di episodi che hanno fatto perdere la fiducia nel futuro dell’Europa. Di qui un interrogativo: se l’attuale situazione sia la causa o l’effetto di un malessere?
Il relatore precisa come la concorrenza sia stata espunta dai principi ispiratori del Trattato. Ciò, se da un punto di vista giuridico non ha costituito un grande cambiamento, rileva dal punto di vista politico, con la concorrenza che da principio si trova ad essere degradata a criterio. Il Presidente ha rivendicato il ruolo dell’Autorità nel caso Gas Natural-Endesa, (nel quale ci fu il tentativo di unire il monopolista del gas con quello dell’elettricità) che in quella occasione chiese che fosse l’Europa a decidere, nonostante poi la risposta negativa. Altro caso pratico citato a titolo di esemplificazione concerne la concentrazione Crédit agricole che acquistava la Cassa di Risparmio della Spezia, in occasione della quale si è deciso di fare ricorso contro una decisione della Commissione, nella convinzione della necessità di acquisire un parere dell’AGCM, alla luce del fatto che gli effetti di tale concentrazione si manifestavano soprattutto in Italia.
Il Presidente Catricalà sostiene che l’obiettivo del Diritto Amministrativo europeo sia quello di “restituire pari dignità tra tutti i componenti del sistema europeo”. Ciò nella consapevolezza di non essere ancora maturi per sopportare le limitazioni di sovranità, motivo questo che giustifica l’intervento della Comunità. Ciò premesso si prende atto di una serie di errori nelle strutture europee e in quelle nazionali che dialogano con quelle europee. In primis la mancanza nelle democrazie europee del cd. “Put people first” ossia di mettere al primo posto la gente dando ad essa dei messaggi chiari. In secondo luogo il fatto che molte decisioni siano fortemente burocratiche. Di qui la necessità di riprendere una politica europea “vera”. A tal proposito si è citata l’interruzione della politica europea energetica. In tale settore tre sarebbero le linee guida da seguire:
– la sicurezza delle forniture;
– la completezza e la competitività del modello economico;
– la lotta ai combustibili che possono “cambiare” il clima.
Tutto ciò in una situazione che vede il nostro Paese fortemente dipendente a livello energetico dall’Estero. Sempre più spesso, inoltre, le grandi realtà economiche sono integrate verticalmente con il potere pubblico (Gazprom ne rappresenta un esempio).
Per quel che concerne la questione delle Autorità europee, il relatore sottolinea innanzitutto come il Diritto Amministrativo europeo debba servire a neutralizzare le forze dei Paesi. Fa riferimento poi all’ipotesi di costituire tre Autorità: una di regolazione dei mercati finanziari (una sorta di Consob europea) con sede a Parigi; un’altra con compiti di regolazione sulle assicurazioni e sui fondi pensione con sede a Francoforte ed infine una terza sulle monete e sulle banche con sede a Londra (mostrandosi particolarmente scettico circa l’incardinamento dell’ultima Autorità in un Paese quale il Regno Unito che non aderisce nemmeno all’Euro e verso il quale si è sempre assistito ad una sorta di eccessiva rincorsa e coinvolgimento, nonostante le timide risposte).
Il Presidente conclude il suo intervento con l’auspicio che si creino le garanzie affinché tutti gli Stati abbiano la propria importanza; che si ricominci a pensare in termini comunitari; che non sia ipotizzabile una uscita dal sistema comunitario ma che, al contrario, sia necessario ribadire con forza l’idea di una “Comunità che sia veramente Comunitaria” e non dia spazio, invece, solo al protagonismo di pochi Paesi leader. Infine cita una frase di Goethe “Se c’è una cosa che puoi fare o che pensi di fare, cominciala”, che reinterpreta in maniera molto originale adattandola alle considerazioni precedentemente svolte: “se hai cominciato bene una cosa, continuala”.
Successivamente prende la parola Enzo Moavero Milanesi, Presidente di Sezione del Tribunale dell’Unione Europea che definisce il Diritto Amministrativo europeo come quella serie di regole che permettono di funzionare e lavorare all’Amministrazione europea. Quest’ultima diviene un’Amministrazione sempre più importante, paragonabile ad un’Azienda municipale di media grandezza (basti pensare che la Commissione europea ha raggiunto quota 35.000 dipendenti). Il Diritto Amministrativo europeo è diventato una realtà che regola moltissime vicende nazionali: diviene sempre più cruciale la fase di recepimento della normativa europea e la possibilità di ricorrere ai giudici europei contro gli atti delle istituzioni europee. A supporto di tale ultima argomentazione viene citata la crescita esponenziale dei ricorsi a tutela delle libertà fondamentali proposti al Tribunale europeo. C’è una coscienza dell’esistenza del corpo amministrativo europeo e di tali forme di ricorso.
La Commissione rimane titolare di fortissimi poteri, in particolare in materia di concorrenza.
Il relatore sostiene come non si debba cedere a presunti conflitti di inferiorità e che al contrario si debba andare alla ricerca dell’Europa e delle garanzie che offre il suo sistema giuridico.
Anche il Presidente Moavero Milanesi, riprendendo le considerazioni del Presidente Catricalà, cita come caso pratico quello dell’energia, interrogandosi su cosa rappresentino i singoli Stati membri rispetto ai giganti venditori e giungendo alla conclusione che soltanto consorziandosi si potrebbe avere più autorevolezza, in quanto si darebbe luogo ad un soggetto che rappresenterebbe uno dei più grandi consumatori.
Moavero Milanesi pone l’enfasi sul fatto che sia vicina una data molto importante ossia il nove maggio, anniversario del nove maggio 1950, data in cui venne pronunciata la celebre dichiarazione Schumann con la quale si aprì per la prima volta alla Germania ed la Benelux e si propose una collaborazione che, riprendendo Jean Monnet, dovesse partire dai settori del carbone e dell’acciaio. Tutto ciò a soli cinque anni di distanza dalla conclusione del secondo conflitto mondiale, che rappresentò una grande guerra civile. Episodi destabilizzanti si sono ripetuti nel corso della storia, basti pensare alla guerra nell’ex Jugoslavia o ai conflitti nel Mediterraneo. Grecia e Portogallo sono stati poi esempi di riforme “passate” pesantemente sui cittadini a causa di deficit e difetti strutturali. Tutti questi elementi hanno contribuito a metter in crisi l’idea di Europa.
Il relatore conclude il suo intervento con la considerazione che “in questa Europa valga la pena di aprire un vento di fiducia”; con la presa di coscienza che l’Europa ha sempre avuto un andamento discontinuo e con la consapevolezza che pur non avendo una Costituzione europea, in realtà il Trattato di Lisbona abbia edulcorato alcuni elementi, motivo per cui il lavoro preparatorio non sia stato perso.
A seguire l’intervento di Enzo Cannizzaro, Professore ordinario di Diritto Internazionale nell’Università la Sapienza di Roma. Egli considera il Diritto Amministrativo europeo come un elemento connettivo dell’integrazione europea, in particolare in un momento di frammentazione o meglio di riflusso statalistico. Inoltre la continuità giuridica alla cultura europea dell’integrazione si attua soprattutto tramite il Diritto Amministrativo.
Il relatore provvede poi a fare due osservazioni: la prima è relativa al fatto che il Diritto Amministrativo europeo sia in grado di forgiare la cultura giuridica europea (basti pensare ai principi generali del diritto europeo), anche se in generale si mostra scettico sull’esistenza di un Diritto Amministrativo senza Stato.
La seconda considerazione è dedicata ai modelli di “coamministrazione” e, in particolare al problema di quale sia il diritto applicabile quando l’Amministrazione nazionale e quella europea cooperano. Ulteriori considerazioni hanno riguardato le procedure di armonizzazione e lo scetticismo del relatore circa il fatto che i principi generali abbiano effetti diretti. A supporto di ciò viene citato un orientamento della Corte Costituzionale che precisamente, nella sentenza 227/2010 ha sancito come l’uguaglianza abbia effetti diretti ma non al punto tale da disapplicare eventuali leggi che vi configgono.
Mario Chiti, Professore ordinario di Diritto Amministrativo nell’Università di Firenze, ricorda come l’Italia sia tra le prime Scuole a riscoprire il valore della Comunità europea. Secondo il relatore dopo Lisbona è più facile parlare dei principi dell’Unione europea, perché con esso si è tornati nel solco del giuspubblicismo italiano ed europeo. Il Trattato di Lisbona è, infatti, un Trattato in cui troviamo un potere amministrativo, una funzione articolata in molte facce, degli atti e dei giudici, a testimonianza di un ritorno all’ordine tradizionale.
Chiti si sofferma su alcune incertezze che a suo parere hanno caratterizzato l’era post-Lisbona:
– la mancanza di una vera Europa dei cittadini europei, interrogandosi su quale sia il valore aggiunto giuridico e sostanziale rispetto alla mera cittadinanza nazionale;
– la tutela giurisdizionale e la mancanza di strumenti alternativi di tutela.
Infine l’ intervento conclusivo è stato quello di Giancarlo Marini, Professore ordinario di economia politica nell’Università Roma Tor Vergata. Egli pone l’attenzione sul fatto che senza sistemi che siano in grado di amministrare gli shocks non si possa andare avanti a lungo. E’ dunque necessario un trasferimento di sovranità all’UE. Tale trasferimento si è realizzato a livello monetario ma non a livello politico. Occorre armonizzare il più possibile le normative nazionali al diritto dell’Unione europea. In un contesto caratterizzato dalla riluttanza dei governi nazionali a trasferire competenze all’UE, l’antitrust dovrà avere un ruolo fondamentale nell’armonizzazione giuridica e nella vigilanza. Marini conclude il suo intervento sottolineando il bisogno di nuove professionalità, il cui futuro è identificato a suo parere nella figura dell’economista-giurista.