Sommario: CAPITOLO I. Il riconoscimento dell’autonomia statutaria nella Costituzione repubblicana. CAPITOLO II. Il fondamento della potestà statutaria. CAPITOLO III. Lo statuto degli enti locali territoriali come nuova fonte del diritto. CAPITOLO IV. L’autonomia statutaria dei comuni e delle province. CAPITOLO V. La nuova disciplina dei controlli. CONCLUSIONI.
Il libro di Francesco Zammartino contiene un’approfondita indagine sul tema dell’autonomia statutaria dei Comuni e delle Province italiane. Secondo l’autore, dacché il legislatore, riformando il Titolo V della Costituzione, attraverso la legge costituzionale n. 3 del 2001, ha elevato gli statuti comunali e provinciali a fonte di rango costituzionale, essi sono diventati la manifestazione principale dell’autonomia organizzativa dell’Ente. Con tale strumento di autonomia Comuni e Province hanno capacità di dettare le proprie norme fondamentali e disciplinare materie e istituti riservati prima alla legge statale.
L’Autore ha ricostruito, nel primo capitolo, le linee direttrici lungo le quali si è snodata la storia della potestà statutaria degli enti locali minori in Italia, contestualizzando il concetto di autonomia in ogni tappa della storia amministrativa del Paese. Affronta il dibattito tra centralismo e cd. discentramento, che contraddistinse il momento dell’unificazione amministrativa, nel 1865, ed approfondisce le ragioni delle scelte fatte a quel tempo. Ricostruisce il significato dell’autonomia statutaria nella Costituzione repubblicana, che, all’articolo 5, riconosce e si impegna espressamente a promuovere le autonomie locali, ed il dibattito intorno alle intenzioni dei Costituenti. Sottolinea le conseguenze degli assetti precedenti al 1990, quando “i più piccoli Comuni e le maggiori città sono stati costretti ad adattarsi ad un medesimo modello di governo”, disattendendo l’affermazione contenuta nel succitato articolo 5. L’excursus storico si conclude con la menzione degli interventi legislativi con cui si sono riscritti i confini delle autonomie riconosciute dall’ordinamento, tenuto conto degli intenti desumibili dal testo costituzionale, ovvero delle leggi n. 142 del 1990, n. 265 del 1999, del T.U.E.L. n. 267 del 2000. Con questi interventi il legislatore ordinario ha intrapreso quel percorso di rinnovamento che la Carta fondamentale aveva delineato. L’intera indagine ricostruisce come il processo riformatore attivato dagli statuti comunali e provinciali possa combinarsi con la modernizzazione dell’intero sistema amministrativo, anche alla luce della legge n. 131 del 2003, di attuazione del disposto costituzionale del rinnovato articolo 114.
Nel secondo capitolo, l’Autore ripercorre il significato attribuito all’autonomia degli enti, identifica il principio autorganizzativo quale strumento necessario per l’attuazione dell’autonomia locale, analizza i Comuni e le Province quali ordinamenti originari e particolari. Successivamente, lo studio si incentra sui principali problemi relativi al ruolo che dovrà assumere la struttura organizzativa locale, nell’ambito dell’ordinamento complessivo, e sui rapporti tra amministrazione centrale ed amministrazioni locali, alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione e delle disposizioni vigenti. In particolare, approfondisce il rapporto tra il nuovo articolo 114 della Costituzione e le leggi statali in materia.
Il terzo capitolo, analizza uno degli aspetti più innovativi della riforma – realizzata tramite la legge n. 142 del 1990, la riformulazione dell’articolo 114 e, da ultimo, la legge n. 131 del 2003 -, ovvero l’attribuzione agli statuti comunali e provinciali della qualifica di atti normativi del diritto positivo ed il loro valore giuridico. L’Autore ricostruisce i problematici profili dell’attuazione delle norme statutarie, in particolare di quelle relative all’organizzazione, ed i rapporti di integrazione tra esse e la normazione statale, sottolinendo alcune incongruenze e criticità nella normativa vigente. Alla luce dell’analisi del fondamento costituzionale dell’atto statuto, ripercorre il processo di affermazione del criterio di competenza nei rapporti tra normazione statutaria e disposizioni legislative successive. Di seguito, Zammartino approfondisce il tema dello strumento convenzionale come espressione dell’attività organizzativa degli enti locali minori, sottolineando che “il fenomeno dell’esercizio privato di funzioni viene ad assumere un ruolo necessario nella gestione del momento esecutivo, senza il quale appare arduo il compimento di qualsiasi attività, anche di interesse pubblico”.
Nel quarto capitolo l’Autore approfondisce l’analisi dell’autonomia statutaria dei Comuni e delle Province esaminando tematiche quali la competenza statutaria, le sue fonti e le interpretazioni delle stesse, il procedimento di formazione degli statuti.
Il quinto capitolo è interamente dedicato alla disciplina dei controlli: controlli “tipici di legittimità”, controlli di legittimità “esterni”, controlli “atipici”. L’Autore prende in esame, in particolare, il ruolo della Corte dei conti, del difensore civico e dei Co.Re.Co.; fa il punto sullo stato di attuazione dei controlli ed espone le forme di tutela contro gli “eccessi” dell’autonomia statutaria, documentati anche con gli ampi riferimenti giurisprudenziali presi in esame. La questione dei controlli negli Enti Locali si presta ad essere riguardata, sia sotto il profilo dei mutamenti costituzionali (abrogazione dell’articolo 130 Cost, in primis), “sia sotto quello dell’evoluzione propria della normativa in materia di controlli indotta dal passaggio da un’amministrazione ‘per atti’ ad una amministrazione ‘per risultati’, con il connesso accentuarsi dell’autoresponsabilità dell’amministrazione”, sia, ancora, considerando il progressivo avvicinamento dell’ordinamento ad un assetto di tipo federale.
Il libro di Zammartino mette in risalto il ruolo che gli enti locali hanno assunto nel panorama sociale e politico-istituzionale del Paese e le numerose funzioni “strategiche” che sono progressivamente divenute di competenza dell’amministrazione locale. Inoltre, sulla base dell’analisi dello stato dell’arte, ripercorre gli interrogativi “sulle cause di una non definitiva valorizzazione delle realtà locali, nonostante il riconoscimento costituzionale della potestà statutaria e regolamentare”. Conclude rimandando: “tocca ora proprio al normatore statutario farsi carico del nuovo corso istituzionale che attende Comuni e Province”.