Consiglio di Stato, sez. VI, 18 marzo 2003, n. 1422
L’accordo di programma consiste nel consenso unanime delle amministrazioni o enti circa un quid (opera o progetto) da realizzare; tale consenso, così come avviene nel campo privatistico per l’accordo contrattuale, si forma progressivamente attraverso fasi successive che sono normalmente scandite da atti o deliberazioni degli organi degli enti e delle amministrazioni interessate, con la conseguenza che, se certo va ritenuta la natura endoprocedimentale di tali atti o deliberazioni (di cui deve essere dunque esclusa la immediata lesività e l’autonoma impugnabilità), va di contro riconosciuta la centralità della conclusione dell’accordo di programma, di per sé quindi impugnabile
I giudici di Palazzo Spada con la sentenza n. 1422 del 2003 offrono una interessante soluzione ricostruttiva dei rapporti intercorrenti tra la formazione dell’accordo di programma attraverso la formalizzazione delle manifestazioni di consenso ad opera delle Amministrazioni partecipanti ed il successivo atto di approvazione.
Giova considerare che, ai sensi dell’art. 34, comma 4, d. lgs. 267/2000, l’accordo consiste nel ‘consenso unanime’ del presidente della regione, del presidente della provincia, dei sindaci e delle altre amministrazioni interessate che hanno partecipato alla procedura: non vi è dubbio, quindi, che già a seguito della formalizzazione dell’accordo e delle manifestazioni di consenso espresse sorge un vincolo per le Amministrazioni, obbligate ad ottemperare agli impegni assunti con l’accordo, nel rispetto delle competenze proprie di ciascuna, così producendosi gli effetti giuridici derivanti dalla conclusa convenzione. In siffatta scansione procedimentale la successiva approvazione integra, dunque, una fase di sola e dovuta esternazione, utile al più per rendere opponibile ai terzi, estranei all’itinerario procedimentale, il contenuto di un accordo già concluso.
La formalizzazione prevista dall’art. 34 del T.U. citato può solo comportare, quindi, una traslazione in avanti dei termini per ricorrere, ma non precludere l’immediata impugnativa di determinazioni in sé lesive.
Come già sostenuto dalla medesima Sezione del Consiglio di Stato, quindi, gli effetti discendono direttamente dall’accordo, la cui fonte ‘è costituita dall’atto convenzionale, su cui è intervenuto il consenso delle amministrazioni, svolgendo il decreto di approvazione solo una funzione di esternazione’ (5 gennaio 2001, n. 25).
Per espressa disposizione legislativa, infatti, l’accordo di programma consiste nel consenso unanime delle amministrazioni o enti circa un quid (opera o progetto) da realizzare; tale consenso, così come avviene nel campo privatistico per l’accordo contrattuale, si forma progressivamente attraverso fasi successive che sono normalmente scandite da atti o deliberazioni degli organi degli enti e delle amministrazioni interessate, con la conseguenza che, se certo va ritenuta la natura endoprocedimentale di tali atti o deliberazioni (di cui deve essere dunque esclusa la immediata lesività e l’autonoma impugnabilità), va di contro riconosciuta la centralità della conclusione dell’accordo di programma, di per sé quindi impugnabile (Cons. Stato, sez. IV, 1 agosto 2001 n. 4206).