Corte Costituzionale, sentenza 23 maggio – 5 giugno 2003, n. 197
Le Regioni Piemonte, Lombardia, Veneto e Liguria, hanno promosso questione di legittimità costituzionale della legge di riforma della legislazione nazionale del turismo, 29 marzo 2001, n. 135.
In particolare l’ art. 2, commi 4 e 5, demanda ad un successivo decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri (adottato sulla base di un’ intesa con la Conferenza permanente per i rapporti Stato – Regioni), la concreta individuazione di principi ed obiettivi ai quali dovrà ispirarsi la promozione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico nazionale (art. 44, d. lgs. n.112 del 1998). Secondo le Regioni il summenzionato decreto, in quanto atto di natura meramente regolamentare, non è idoneo a fissare i principi informatori della materia, vincolanti per il legislatore regionale: il contenuto analitico e dettagliato del decreto così come progettato nella legge n.135, è senza dubbio tale da imbrigliare oltre misura la discrezionalità del legislatore regionale , tanto più che in base all’ art. 17, comma 1, lett. b) della legge 1988, n.400, può lo Stato dettare regolamenti per dare attuazione alle proprie leggi, a condizione che queste non vertano in materie di pertinenza regionale. Le Regioni pongono alla base della loro denunzia l’evidente compromissione delle proprie prerogative costituzionali, in particolare della fondamentale competenza delle Regioni in materia di turismo. Dal testo della legge impugnata, risulta non solo che le Regioni sono vincolate a dare attuazione alla legge n.135 uniformandosi alla dettagliata disciplina dell’ emanando decreto, ma anche che ove esse non provvedano in un predeterminato lasso temporale e, fin quando non provvedano, sono vincolate all’ osservanza delle prescrizioni contenute nel decreto; a conferma del fatto che nelle intenzioni del legislatore questo decreto costituisce il nucleo essenziale della legge, le Regioni fanno notare come l’abrogazione della vecchia legge quadro per il turismo (l.1983 n.217) consegua esclusivamente all’entrata in vigore del suddetto decreto (art. 11, comma 6). Inoltre la mancata adozione di una disciplina regionale di adeguamento ai criteri ed ai principi fissati nel decreto, dovrebbe determinare l’ uniforme applicazione in tutte le Regioni della disciplina legislativa statale con abrogazione di ogni legge regionale difforme, e con conseguente mortificazione dell’ autodeterminazione delle entità regionali (cfr., art. 2, commi 6 e 7).
La Corte Costituzionale dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale così sollevate.
Atteso che la questione è stata proposta anteriormente all’entrata in vigore della legge di revisione costituzionale 18 ottobre, 2001, n. 3, la Corte, ritiene di dover decidere alla stregua delle norme costituzionali di cui la Regione assume la violazione, così come vigenti anteriormente alla revisione del titolo V ed al momento della proposizione del ricorso.
La legge n.135, è entrata in vigore nel maggio del 2001, cioè qualche mese prima della legge costituzionale n. 3 del 2001 di revisione del titolo V, parte II, della Costituzione; soprattutto si noti, che il decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri, previsto dall’ art. 2, commi 4 e 5 della legge n. 135, è stato in concreto adottato soltanto nel settembre del 2002. Questo significa che c’è stato un lasso temporale (da maggio 2001 a settembre 2002) in cui la legge n.135 ha avuto vigore in assenza di un proprio corredo normativo attuativo; ora, se si tiene conto che nelle intenzioni del legislatore questo decreto è strettamente funzionale alla legge, poiché al suo contenuto preciso e puntuale è affidato la realizzazione concreta del fine di “….. assicurare l’unitarietà del comparto turistico e la tutela dei consumatori, delle imprese e delle professioni turistiche”, bisogna credere che esista un lasso temporale, che dalla data di entrata in vigore della legge n. 135 (maggio 2001) all’entrata in vigore della legge cost. di revisione del titolo V (novembre 2001), in cui la legge n.135 non è stata in grado di realizzare una qualunque compromissione delle prerogative costituzionali delle Regioni, o di vincolare le Regioni ad adottare una disciplina di adeguamento ai principi e agli obiettivi in materia turistica fissati da un decreto ….a quell’ epoca ancora da emanare.
La Corte non può fare almeno di ribadire ancora una volta il proprio autorevole punto di vista circa il passaggio dalla previgente disciplina costituzionale dei rapporti Stato Regione a quello odierna [1].
Premesso che le questioni di legittimità costituzionale proposte anteriormente alla revisione del titolo V vengono decise dalla Corte in base al sistema costituzionale previgente (tempus regit actum), le leggi emanate prima che entrasse in vigore la legge cost., n. 3 del 2001, non sono per ciò solo costituzionalmente illegittime: ben possono superare indenni il giudizio di legittimità costituzionale, come nel caso qui in esame. Il rispetto del testo costituzionale vigente al tempo della loro emanazione, la necessità di garantire la continuità dell’ordinamento giuridico, prevalgono sulla potenziale e prevedibile incompatibilità delle leggi previgenti con la rinnovata disciplina costituzionale. Tuttavia il naturale ricambio normativo, la necessità di superare ogni antinomia tra le norme di legge ordinaria e le norme di legge costituzionale, tra la formale legittimità costituzionale di leggi previgenti e la loro sostanziale incompatibilità con la nuova formulazione del titolo V, pone il problema di valutare di volta in volta le ragioni della attuale vigenza di quest’ultime; in sintesi ogni atto (normativo e non) la cui adozione presupponga una legge emanata anteriormente alla novella del 2001, ripropone la questione se sia o meno opportuno mantenere in vita questa legge, …..se, cioè, sia opportuno o meno sostituire una vecchia legge, pur costituzionalmente legittima ma non più conforme al nuovo quadro costituzionale di riferimento, evitando così il riprodursi all’ infinito di questioni di legittimità costituzionale o di conflitti di attribuzione. Le Regioni dal proprio canto sono libere – nell’esercizio dell’ampio repertorio di competenze riconosciutegli dal novellato titolo V- di emanare nuove leggi che subentrino alla previgente disciplina statale delle materie ora di pertinenza regionale, ferma restando la facoltà del Governo di avvalersi, a tutela delle prerogative costituzionali dello Stato, del potere di impugnativa di cui all’art. 127 Cost.
Insomma si tratta di soluzioni non radicali, ma di interventi correttivi o di adeguamento graduale, che coinvolgono il legislatore statale come quello regionale, e la stessa Consulta. Non dunque demolizione in blocco dell’ esperienza normativa e giurisprudenziale preesistente, ma mediazione tra quanto di essa resiste all’evoluzione legislativa e sociale, e la nuova realtà costituzionale dei rapporti Stato-Regioni [2]. Ad esempio, nel caso in esame, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui fin qui si è detto è stato adottato, sia pure con ritardo, sulla base di un accordo raggiunto in sede della Conferenza permanente per i rapporti Stato- Regioni, il 13 settembre 2002: in esso non si rinviene una pedissequa elencazione dei criteri e requisiti vincolanti la potestà legislativa concorrente delle Regioni, così come programmato dalla legge n.135; vi è invece una sostanziale presa d’atto del mutamento dei rapporti di forza tra Stato e Regioni in virtù del quale, quell’ ambito materiale di competenza sinteticamente definito come “turismo” rientra ormai nella competenza esclusiva (e non più concorrente) delle Regioni (art. 117, Cost., comma 4), così che resta esclusa qualsivoglia interferenza dello Stato, tanto più se realizzata mediante una fonte normativa secondaria di tipo regolamentare (art.117, commi 1 e 6).
[1] Corte Costituzionale, ordinanze n. 269 del 1974, n.383 del 2002; sentenze n.13 del 1974, nn. 376, 422 e 510 del 2002
[2] Sul punto, cfr., legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 1, comma 2