15 dicembre 2004
Sala dei Presidenti – Palazzo Giustiniani
Roma
Lo scorso 15 dicembre, presso la Sala dei Presidenti di Palazzo Giustiniani, si è svolto il convegno nazionale di studi concernente «l’evoluzione delle funzioni della Corte dei conti nel sistema delle autonomie».
L’incontro, promosso dalla Link Campus University of Malta – rappresentata per l’occasione dal suo Presidente, il Prof. Vincenzo Scotti – in collaborazione con l’Istituto di Contabilità Nazionale (ISCONA), segue – a completamento ed integrazione – il convegno tenutosi sempre a Roma nel marzo 2003 sul tema “La Corte dei conti e il federalismo: un organo a tutela dell’erario e al servizio delle Comunità”.
Nella relazione introduttiva al convegno il Prof. Salvatore Buscema, Presidente onorario della Corte dei conti nonché presidente dell’ISCONA e ordinario di Contabilità pubblica, sottolinea come la posizione della Corte dei conti esca valorizzata e rafforzata dal processo di ridefinizione della forma di Stato in senso federale, avviato dalla revisione del Titolo V della Costituzione e proseguito in via ordinaria con la legge n. 131 del 2003 (la cd. Legge La loggia), laddove – in coerenza con quanto previsto dal novellato art. 114, comma 1, e con l’abrogazione degli artt. 125, comma 1, e 130 Cost. – anche il sistema delle autonomie (regioni ed enti locali) viene definitivamente sottoposto alla verifica che la Corte dei conti svolge sulla gestione finanziaria degli enti territoriali per il tramite delle sue Sezioni regionali di controllo.
L’istituzione delle suddette Sezioni (legge La Loggia) – integrate da due componenti designati da ciascuna regione – risponde all’intenzione del legislatore nazionale di realizzare un sistema di verificazione in cui le Sezioni regionali di controllo svolgano, nei confronti degli enti eroganti controllati, una funzione collaborativa, di indirizzo e di guida nella gestione del bilancio.
In tal senso si sono espressi nel corso del convegno anche il Dott. Aldo Corasaniti, Presidente emerito della Corte costituzionale, il Prof. Angelo Clarizia, ordinario di diritto amministrativo presso l’Università “Tor Vergata” di Roma e il Sen. Paolo Giaretta, componente della V Commissione Programmazione economica e Bilancio: quello che la Corte dei conti esercita sul bilancio delle regioni, delle province e dei comuni non è un controllo di tipo impeditivo perché non è in grado di menomare alcuna attribuzione costituzionale degli enti territoriali. Del resto anche la Corte Costituzionale, nell’interpretare la legge n. 20 del 1994 (art. 3), ha sostenuto (sentenza n. 29 del 1995) che la Corte dei conti è chiamata ad operare come organo ausiliario e non solo nei confronti del Governo o comunque dello Stato centrale ma della Repubblica in senso lato, nella nuova definizione di cui all’art. 114 Cost, quindi come organo sia dello Stato che delle regioni e degli altri enti territoriali.
Oggi più che mai – prosegue il prof. Buscema – la presenza della Corte dei conti è essenziale per assicurare il rispetto del Patto di stabilità interna e dei crescenti obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea.
A tal fine – conclude il Professore – sarebbe insensato rimandare l’adeguamento della consistenza del personale di magistratura ed amministrativo all’enorme carico di lavoro gravante sulla Corte dei conti che si trova alle prese con un non indifferente accrescimento del numero di atti e di gestioni, nonché di conti giudiziali da esaminare dopo la riforma delle autonomie locali del 1990 e la già intervenuta soppressione dei Consigli di prefettura.
Il Prof. Franco Pizzetti, ordinario di Diritto Costituzionale presso l’Università di Torino, rimarca – dal canto suo – come oggi i controlli non siano più solo nella disponibilità dello Stato. Alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione è, infatti, improprio parlare del sistema delle fonti nel nostro ordinamento giuridico focalizzando tutta l’attenzione – come prima si poteva fare – sul ruolo della legge statale e sul suo rapporto con la Costituzione. Oggi, in materia di controlli, c’è uno spazio che deve essere precluso allo Stato perché lasciato alla disciplina legislativa regionale e all’autonomia organizzativa degli enti locali.
Da questo punto di vista – prosegue il prof. Pizzetti – se ci muovessimo nella logica di qualificare il ruolo della Corte dei conti come un ruolo di controllo sarebbe difficile immaginare che la legge statale n. 131 del 2003 possa intervenire da sola in materia di controlli; questi ultimi, infatti, non possono che essere condivisi, prima di tutto sulla base delle competenze dei legislatori, tra i diversi enti.
In una prospettiva, già in parte realizzata, che sovrasta lo Stato-Nazione, il problema non è più quello del controllo finalizzato ad assicurare la corrispondenza dell’atto amministrativo all’indirizzo politico contenuto nella legge ma quello dell’accountability, cioè della credibilità del sistema-Paese.
L’affidabilità dei conti di un Paese è essenziale ai fini della valutazione del debito pubblico del Paese stesso: può essere fatta qualsiasi operazione finanziaria – dice Pizzetti – ma poi il giudizio dei mercati è inesorabile se i conti non sono davvero credibili.
È fondamentale quindi un sistema di verifica dei conti e dell’attività di spesa di un Paese che sia trasparente, credibile e affidabile.
La legge La Loggia, sebbene abbia mantenuto a torto il termine “controllo”, va in questa direzione laddove contiene un’indicazione utile nel senso di configurare la Corte dei conti quale authority di verifica del rispetto del Patto di stabilità, che è un elemento di governance di livello sovranazionale.
La Corte dei conti è il soggetto terzo di cui abbiamo bisogno perché opera nell’interesse dell’ordinamento complessivo (così anche Clarizia).
Ci sono, però, ad avviso del prof. Pizzetti, dei problemi ancora senza soluzione, come ad esempio quello della connessione tra la funzione di “controllo” e l’attività giurisdizionale della Corte dei conti. Nell’art.7, comma 7, la legge n. 131/2003 fa entrare nell’organizzazione della Corte dei conti dei soggetti ai quali si dice che sono competenti a svolgere solo una funzione consultiva e non giurisdizionale.
Un’altra importante questione è quella della compartecipazione dei soggetti controllati di cui si deve accertare la gestione amministrativa dal punto di vista contabile e finanziario. Anche qui c’è un problema di ripensamento della Corte dei conti e, infatti, la legge La Loggia istituisce, da un lato, le Sezioni regionali in senso proprio (e non semplicemente sezioni a competenza regionale) come un insieme separato e distinto e in parte costituito da membri designati dagli enti destinatari dell’attività di verificazione, e dall’altro la Sezione delle autonomie, configurata testualmente quale espressione delle Sezioni regionali di controllo con funzioni di referto al Parlamento ai fini del rispetto del Patto di stabilità.
L’intervento successivo è quello del Sen. Enrico La Loggia. Il Ministro per gli Affari regionali addebita il fatto che il nostro Paese abbia il terzo debito pubblico più grande del mondo da un lato ad una deresponsabilizzazione dei centri di spesa in ordine al controllo sulla finanza, e dall’altro alla scarsa considerazione data alla relazione che la Corte dei conti svolge ogni anno al Parlamento.
La legge n. 131/2003 ha per tale motivo definito un qualche ruolo in più della Corte dei conti con riferimento al sistema delle autonomie, immaginando che la stessa, attraverso le sue Sezioni regionali di controllo, possa esprimere questa relazione anche ai Consigli regionali, provinciali e comunali in modo da mettere questi organi nelle condizioni di poter fare proprie valutazioni in ordine all’operato degli organi esecutivi.
Il Ministro ritiene poi essenziale prevedere una sessione parlamentare obbligatoria in cui la relazione della Corte dei conti sia oggetto di un dibattito anche politico. E meglio sarebbe se questa valutazione avvenisse due volte l’anno invece che una sola, consentendo così aggiustamenti in corso d’opera. Per realizzare questo intervento basterebbe, secondo il Senatore, una semplice legge e la modifica dei regolamenti parlamentari e di quelli dei Consigli regionali, provinciali e comunali.
Questo modello, a detta del Ministro, potrebbe poi essere facilmente applicato, un domani, al controllo degli Stati membri sulla Commissione europea, dal momento che l’Europa incide molto sulle nostre scelte finanziarie.
Il convegno si conclude con gli interventi dell’On. Pietro Fontanini, Vice Presidente della I Commissione Affari costituzionali nonché Presidente del Comitato per la legislazione della Camera, e del Sen. Learco Saporito, Sottosegretario alla Funzione Pubblica.
Il primo rimarca l’importanza dell’attuazione, finora continuamente rinviata, dell’art. 119 Cost. per l’individuazione immediata del livello di governo responsabile in materia finanziaria. Il secondo, invece, si sofferma sul ruolo della Corte dei conti in ordine alla valutazione qualitativa e quantitativa del danno ambientale. La Corte dei conti appare il giudice più idoneo per adottare decisioni in questa materia, tenuto conto che il danno ambientale può interessare contemporaneamente tutti i soggetti pubblici per gli effetti accertati ed interessanti insieme lo Stato e gli enti territoriali.