L’attivazione e l’implementazione degli strumenti di E-procurement avviata in questi ultimi anni, orientata a consentire la modernizzazione e la riorganizzazione delle procedure di acquisto di beni e servizi nella Pubblica Amministrazione, sta aprendo una serie rilevante di scenari ed opportunità, non soltanto in termini di nuove modalità gestionali, ma anche, e soprattutto, in termini di contributo al risparmio.
Sebbene l’attivazione delle strumentazioni innovative offerte dal procurement non siano ancora consolidate, i risultati ad oggi ottenuti relativamente alla semplificazione delle procedure di approvvigionamento, all’innalzamento dei livelli di servizio ed alle possibilità di risparmio nella Pubblica Amministrazione a livello centrale, rendono conveniente una riflessione sull’estensione della nuova procedura ad altri comparti della spesa pubblica, quali, ad esempio, il settore Sanità.
L’analisi che si vuole proporre deve necessariamente tenere in considerazione una gamma di fattori differenziali, peculiari del settore preso in esame rispetto a quello dello Stato centrale; la differenza dei segmenti di spesa a cui si fa riferimento nel caso del comparto Sanità sono, infatti, certamente più specifici e complessi.
Se per quanto riguarda il settore Stato, dal lato dell’offerta dei prodotti ci si trova di fronte a mercati nazionali a media ed alta concentrazione e, dal lato della domanda, l’acquirente PA consente di definire grandi volumi di spesa attraverso l’accorpamento delle domande complessive, nel caso di una spesa ad alta specificità l’offerta di prodotti fa riferimento a mercati locali ad alta dispersione e la domanda perviene da soggetti istituzionali dotati di maggiore autonomia gestionale, quali Asl e presidi ospedalieri.
L’analisi dell’andamento della spesa per l’acquisto di beni e servizi intermedi nella Sanità tra il 1995 e il 2000 ha seguito un trend di crescita progressivo, sia in termini assoluti che in percentuale sul totale, con valori superiori a quelli registrati per il complesso delle P.A.
Si riscontrano, però, notevoli differenziazioni a livello regionale: più specificatamente alcune regioni presentano tassi di variazione molto al di sopra della media nazionale ( ci si riferisce al tasso medio di incremento, tra ‘95 e ‘99, a prezzi costanti al 1999) e altre che invece si mantengono su valori decisamente più bassi.
La linea di tendenza vede primeggiare le regioni del Nord (con valori del 25% in Valle d’Aosta) nel peso che acquista la componente della spesa per la Sanità sul totale della spesa corrente, rispetto a quelle del Sud, dove il rapporto si abbassa notevolmente (12,3% circa in Calabria e 13,5% in Sicilia). Al Centro la situazione risulta intermedia, con un 21% di spesa sanitaria sul totale della spesa corrente in Toscana.
E’ intuibile, fatta questa brevissima premessa, che la voce beni e servizi per il comparto Sanità costituisce un aggregato fortemente eterogeneo e che, pertanto, è differente il contributo che ciascun bene/servizio potrebbe offrire alla razionalizzazione della spesa ed al contenimento della stessa, con riferimento al ruolo che il bene/servizio riveste nel comparto ed al peso che ha sulla spesa complessiva.
Sulla base dei dati ricavabili dalla ‘Relazione generale sulla situazione economica del paese’ del Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica (ora Ministero dell’Economia e delle Finanze), è possibile effettuare ulteriori riflessioni al riguardo.
Al 2000 la spesa del Servizio Sanitario Nazionale per beni e servizi ammontava a circa 27.000 miliardi, ripartiti tra Spesa Comune a tutta la P.A. (4000 miliardi per beni e servizi che mantengono invariate le loro caratteristiche tecniche indipendentemente dal tipo di Amministrazione: ad es. telefonia, fotocopiatrici), Spesa Comune Specifica (7000 miliardi spesi in beni e servizi che presentano gradi differenti di personalizzazione in relazione al tipo di servizio offerto dall’Amministrazione all’utente: ad es. catering, global service) e Spesa Specifica Sanitaria (15000 miliardi per beni e servizi altamente specifici, quali farmaci, dispositivi medici ecc).
Ulteriori differenziazioni posso essere operate considerando la stessa spesa con riferimento al mercato di fornitura, locale o nazionale, o verificando che il valore della spesa superi o no la soglia comunitaria stabilita, elemento condizionante le procedure di acquisto.
Tenute in considerazione le peculiarità associate ai beni servizi del comparto sanitario sopra descritte, è possibile rilevare una serie di criticità e di inefficienze nel mercato in oggetto per l’acquisto di consumi intermedi, sintetizzabili nei seguenti punti:
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Ampio gap di prezzo relativo a prodotti simili (prezzi stabiliti dai fornitori);
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Elevata varietà e differenziazione di prodotti all’interno di gruppi funzionalmente simili;
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Eccessivi costi di acquisto dei beni e ritardo nell’emissione degli ordini;
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Programmazione non del tutto adeguata alla conoscenza dei fabbisogni e scarso controllo dei livelli delle scorte;
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Problemi logistici del materiale (insufficiente razionalizzazione dei magazzini, scarsa visibilità sul flusso dei materiali sia a magazzino che a transito, bassa qualificazione del personale, ecc.).
La ricerca condotta dalla Scuola superiore Sant’Anna di Pisa in materia di spesa per beni e servizi da parte delle strutture sanitarie ha messo in evidenza che gli acquisti nel SSN si stima siano fatti a prezzi che superano del 26 % il prezzo richiesto in un eventuale regime concorrenziale.
Rilevata l’esistenza di una forte inefficienza aggregata in questo settore, confermata dal fatto che nel 40% dei casi il prezzo di aggiudicazione si scosta dal minimo raggiungendo punte del 300%, appare sempre più evidente la necessità di individuare particolari settori in cui ipotizzare interventi di razionalizzazione.
Gli step principali da cui partire potrebbero riguardare il controllo della spesa e dei costi, l’aggregazione strategica della domanda, la razionalizzazione delle procedure d’acquisto e semplificazione amministrativa, l’attivazione di un osservatorio di prezzi e nomenclatura di prodotti e servizi, nonché l’inserimento di vincoli al sistema delle gare pubbliche – finalizzati ad ottimizzare le procedure obbligatorie di acquisto – subordinatamente ai vincoli già imposti dalla normativa.
Nel generale quadro della riforma sanitaria il d. lgs. n. 229/99, che prevede per le aziende sanitarie l’attribuzione di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e della potestà di disciplinare il proprio funzionamento ed organizzazione con atto aziendale di diritto privato (secondo i principi e i criteri generali stabiliti dalla legge regionale), offre spazio per il raggiungimento di determinati obiettivi e per una gestione delle attività orientata a criteri di efficacia, efficienza ed economicità.
In tal senso, il settore degli approvvigionamenti costituisce un banco di prova rilevante per attivare meccanismi di cambiamento.
Con la legge 23 dicembre 2000 (finanziaria 2001) è stata prevista per le aziende del SSN la facoltà di avvalersi di un organismo, comune a tutte le regioni, in grado di selezionare e razionalizzare la domanda di beni e servizi e di poter effettuare acquisti centralizzati per diverse tipologie di bene (ad es. sono incentivate forme di aggregazione tra aziende sanitarie e ospedaliere appartenenti a regioni diverse).
Gli obiettivi promossi dal ‘Progetto Sanità’ per la razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi sanitari mirano a ridurre la spesa sanitaria, a rendere più efficiente la modalità di gestione della spesa stessa e a introdurre tecnologie innovative, estendendo anche a questo settore l’esperienza relativa ai modelli operativi nell’ambito della spesa comune in tutte le PA.
Con riferimento alla suddivisione della spesa del SSN per beni e servizi e alle relative ripartizioni specifiche, sono stati individuati tre livelli e strategie di approvvigionamento:
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adesione al sistema delle convenzioni Consip ed utilizzo di cataloghi elettronici nazionali per beni e servizi facilmente standardizzabili e con mercati di fornitura nazionali (spesa comune specialistica e spesa specifica sanitaria);
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sviluppo di convenzioni regionali per la spesa comune specialistica e specifica non standardizzabile su scala nazionale, il cui mercato di fornitura sia locale e con valori sopra soglia comunitaria (le convenzioni dovrebbero essere stipulate aggregando la domanda di più ASL/AO a livello regionale);
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acquisto tramite mercato elettronico, con riferimento alla spesa specifica sanitaria sotto soglia, attraverso la creazione di un marketplace costituito dagli attuali fornitori delle ASL/AO.
Il modello di funzionamento elaborato specificatamente per il settore della sanità si basa su strutture di acquisto a livello regionale in grado di integrarsi e raccordarsi con la Consip, la struttura centrale di acquisto, attraverso un consistente utilizzo degli strumenti di E-procurement.
La prevista attivazione di una struttura in grado di replicare a livello locale l’attività svolta a livello nazionale dalla Consip, offre la possibilità di gestire gli acquisti regionali coordinando la stipula delle relative convenzioni e di monitorarne la spesa. Sarebbe facilitato, infatti, l’accesso alle convenzioni nazionali e si potrebbero superare le difficoltà connesse alla forte dispersione dei prodotti sanitari attraverso l’aggregazione delle domande individuali delle aziende sanitarie.
La struttura ipotizzata dovrebbe altresì accompagnare ed affiancare ASL e AO nella selezione/gestione dell’operatore logistico e nello sviluppo degli strumenti di E-procurement.
Propedeutico al funzionamento di tale modello è il lavoro di raccolta e valutazione dei fabbisogni di ASL/AO e del livello di soddisfazione relativo all’attività di approvvigionamento.
Si sposta, dunque, il campo d’azione, ma le modalità di funzionamento della struttura sono analoghe a quelle della Consip nazionale.
Le strutture locali previste, aventi il compito di definire le strategie di acquisto per la spesa di propria competenza, sono attivate attraverso la stipula di protocolli d’intesa tra il Ministero dell’Economia e delle Finanze, Consip e diverse Regioni, nei quali sono definite le linee guida e le strategie operative delle attività in un ottica di piena collaborazione tra le parti.
In relazione a quando detto e con riferimento al modello di funzionamento descritto, è opportuno puntualizzare i seguenti elementi:
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la Consip assicura e rende disponibili gli strumenti di E-procurement, supporta l’avvio delle strutture regionali e promuove lo sviluppo di un network tra le strutture locali per la condivisione delle conoscenze;
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le Strutture di acquisto locali devono definire le strategie di acquisto regionali per la spesa locale, aggregando la domanda, stipulando convenzioni regionali e attivando sistemi di reporting;
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le Aziende sanitarie realizzano risparmi, in un ottica di ottimizzazione delle competenze professionali e ottengono recuperi di efficienza;
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i fornitori ampliano il proprio mercato di riferimento e il livello di competitività.
La ridefinizione del modello logistico di distribuzione di farmaci e materiale sanitario, cioè della gestione delle scorte e degli approvvigionamenti, è una condizione non trascurabile per la più efficiente riuscita del progetto.
L’attuale sperimentazione del Modello logistico pilota con la Centrale Interaziendale Approvvigionamenti (C.I.A.) nell’Area Metropolitana di Bologna è orientato ad attivare un modello di logistica integrata che possa permettere di ottenere benefici di tipo economico e di realizzare forti miglioramenti nei processi interni attraverso la riduzione degli sprechi, il risparmio sui costi di magazzino e di trasporto e la riqualificazione del personale.
Il progetto pilota menzionato prevede che il servizio di logistica sia affidato in outsourcing ad un operatore comune a tutte le Aziende Sanitarie coinvolte e che si proceda all’informatizzazione di tutti i processi relativi agli ordini e alla distribuzione.
Insieme al progetto pilota per la razionalizzazione logistica nell’Area Metropolitana di Bologna, sulla base delle linee di intervento definite nell’ambito del progetto di razionalizzazione della spesa per beni e servizi sanitari, sono stati attivati alcuni di filoni di attività.
Il primo riguarda il sistema delle convenzioni nazionali sulla spesa comune (alta standardizzabilità); a questo proposito la Consip ha sviluppato, ad oggi, 24 Convenzioni nazionali per la tipologia di beni e servizi sopra menzionata, ottenendo una riduzione media di costo unitario pari al 30% circa rispetto ai valori medi del mercato. I dati più recenti hanno messo in evidenza che, ad aprile 2002, il sistema delle convenzioni Consip sulla spesa comune ha ottenuto più di 500 registrazioni (ed il dato è in crescita) e che nello stesso periodo sono stati effettuati circa 1700 ordini, di cui il 16% on-line.
Il secondo filone di attività riguarda l’avvio delle strutture di acquisto regionali. Attualmente sono stati siglati protocolli d’intesa per la creazione di strutture di acquisto regionali nelle regioni Lombardia, Piemonte, Puglia e Lazio, mentre in Veneto, Toscana, Umbria e nelle Marche sono in corso attività per la firma dei protocolli di intesa. In Friuli, Provincia di Trento, Provincia di Bolzano, Liguria, Campania e Basilicata sono stati avviati dei contatti preliminari.
Obiettivo principale della diffusione del modello delle strutture regionali di acquisto sul territorio è quello di bandire le gare aggregate in accordo con il nuovo modello degli acquisti.
Il processo di adattamento delle attività organizzative e gestionali nel generale contesto della PA e, nel caso specifico, del settore Sanità, offerte dall’implementazione di strumenti di E-procurement sono, dunque, moltissime; il successo di quest’impostazione e l’ottimizzazione di funzioni e risorse è, però, un risultato legato alla capacità delle varie amministrazioni di ripensare completamente le modalità di gestione di un enorme apparato, quale è quello della spesa pubblica, e tale percorso è appena cominciato.