Con la legge di bilancio per il 2018, il settore del trasporto pubblico locale torna di nuovo ad essere oggetto di attenzione da parte del legislatore che, di recente, già aveva individuato ulteriori specifiche misure riguardanti sia profili tariffari e di finanziamento pubblico del settore (si pensi all’art. 27 del d.l. 24 aprile 2017, n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017, n. 96) che un incremento degli oneri informativi a tutela dell’utenza (art. 1, comma 167-168 della legge per il mercato e la concorrenza 4 agosto 2017, n. 124).
Con le disposizioni in commento – e segnatamente il comma 873 della legge 205/2017 –, invece, si interviene più direttamente, sempre al fine di favorire il maggior bilanciamento tra efficienza ed economicità della gestione e “capillarità” territoriale del servizio, sulla definizione dei rapporti economico-finanziari tra enti locali e società operanti nel settore dei trasporti pubblici locali. Questo, tuttavia, senza che i nuovi profili normativi abbiano valenza generale, ma limitandone il perimetro operativo tanto dal punto di vista soggettivo che da quello “qualitativo”.
In particolare, la norma de qua, stabilisce che le misure di riequilibrio possano essere attuate, al fine di assicurare le prestazioni del servizio di trasporto pubblico locale dagli «enti locali con popolazione residente non superiore a 100.000 abitanti che [abbiano] presentato il piano di riequilibrio finanziario pluriennale ai sensi dell’articolo 243-bis del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, o ne [abbiano] conseguito l’approvazione […]».
Come detto, dunque, il legislatore ha stabilito che a tali meccanismi possano ricorrere i soli enti locali – con una dizione sufficientemente estensiva che sembra ricomprendere i comuni ma anche le loro forme associative – che rispettino ben definiti limiti dimensionali e che manifestino, ai sensi dell’art. 243-bis TUEL, anche in considerazione delle pronunce delle competenti sezioni regionali della Corte dei conti, «squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario», avendo a quel fine avviato, con propria deliberazione consiliare, la prevista procedura di riequilibrio finanziario pluriennale. In ultima analisi, quindi, la norma mira ad agire solo in situazioni “patologiche”, caratterizzate cioè da gestioni economiche negative, per favorirne il ritorno ad una prospettiva finanziariamente sostenibile.
Stante la criticità della situazione economico-finanziaria in cui versano gli enti – e tanto più in considerazione dell’incisività che rispetto ad essa possono assumere gli interventi a sostegno del trasporto pubblico locale – i dubbi principali deriverebbero dall’equiparazione operata dal comma 873 tra quelli che abbiano già ottenuto l’approvazione del suddetto piano di rientro e quelli che si siano limitati a presentarlo. Solo rispetto ai primi, infatti, la definitiva conclusione della fase di avvio della procedura di riequilibrio consente di avere un quadro puntuale della situazione economico-finanziaria dell’ente in ottica pluriennale, capace così di meglio circoscrivere l’impatto che su questa potranno avere le ulteriori misure a sostegno del trasporto pubblico locale.
Tra gli strumenti previsti in tale direzione, le lett. a) e b) del comma 873 prevedono per gli enti locali la possibilità di «concedere, nel rispetto del vincolo del pareggio di bilancio, contributi per investimenti alle società a totale partecipazione pubblica che, ancorché in perdita, presentino un piano di ristrutturazione finanziaria approvato dall’ente che detiene le quote attraverso l’assunzione di mutui presso la società Cassa depositi e prestiti Spa, con oneri a totale carico
dello stesso ente»; ovvero di «procedere, nel rispetto del vincolo del pareggio di bilancio, all’assunzione di mutui, con oneri a totale carico dell’ente, per investimenti sulla mobilità sostenibile, anche per il rilancio delle società partecipate operanti nel settore del trasporto pubblico locale».
Anche in questo caso sono necessarie alcune riflessioni.
Quanto al necessario rispetto del vincolo del pareggio di bilancio, da un lato, la norma pare apertamente discostarsi dal diverso principio dell’equilibrio, pienamente affermatosi nel nostro ordinamento a seguito della riforma costituzionale del 2012, ricorrendo in questo caso ad un criterio ben più stringente; dall’altro, pur agendo sempre nel contesto della promozione delle spese di investimento – tendenzialmente rimessa alla competenza degli Enti locali – non prevede alcun richiamo a parametri oggettivi e procedurali che ne circoscrivano il perimetro materiale, diversamente da quanto previsto, in linea generale, dall’art. 119 Cost. e dalla legge 243/2012 di attuazione della riforma del 2012.
Inoltre, tenuto conto di come la non positiva situazione economico-finanziaria riguardi tanto l’ente quanto la stessa società da questo partecipata operante nel settore del trasporto pubblico – benché, ai sensi della lett. a), la società in perdita deve aver già quantomeno presentato «un piano di ristrutturazione finanziaria approvato dall’ente […]» –, sarebbe stato opportuno prevedere un maggior coordinamento tra la norma in esame e la disciplina del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, con particolare riguardo alla crisi d’impresa.
Se è vero che il riferimento a società a totale partecipazione pubblica (lett. a) rende assai più sfumato il confine tra le due dimensioni giuridico-patrimoniali, è pur vero che tale principio di autonomia soggettiva deve pur sempre essere garantito – e ora rafforzato per esigenze di finanza pubblica – in ragione del solo elemento formalistico, e caratterizzare sempre lo svolgersi dei rapporti finanziari tra socio pubblico e società. L’art. 14, comma 5 del d.lgs. 175/2016, infatti è chiaro nel prevedere che, fatta salva l’ipotesi di riduzione del capitale sociale al di sotto del limite legale, le amministrazioni non possano «[…] sottoscrivere aumenti di capitale, effettuare trasferimenti straordinari, aperture di credito, né rilasciare garanzie a favore delle società partecipate, con esclusione delle società quotate e degli istituti di credito, che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali», consentendo invece «i trasferimenti straordinari […] a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti, purché le misure indicate siano contemplate in un piano di risanamento, […] che contempli il raggiungimento dell’equilibrio finanziario entro tre anni».
Al di la delle possibili sovrapposizioni tra le misure vietate dal testo unico e quelle, viceversa, previste dalla disposizione in commento, ciò che a quest’ultima sembra mancare è anzitutto il riferimento ad analoghi criteri oggettivi, quali ad esempio la puntuale indicazione dell’arco temporale durante il quale deve essere persistita la situazione di perdita. Inoltre, parimente necessario sarebbe prevedere una diretta connessione tra il piano di risanamento della società e le misure di sostegno alla stessa, che vengono, viceversa espressamente fatte gravare sul solo ente socio, in contraddizione con le disposizioni del testo unico.
In conclusione, dunque, intervenire su un settore complesso e delicato come quello del trasporto pubblico locale al di fuori di un più generale contesto normativo (e di principio) di riferimento – cui contribuisce anche qui la mancata adozione del testo unico sui servizi pubblici – accresce il rischio di una sempre minor sistematicità della disciplina in materia. E ciò restituisce, da ultimo, un quadro “disarticolato” in cui si sovrappongono singole norme destinate a far fronte, di volta in volta, a specifiche esigenze contingenti, in assenza però di una generale visione d’insieme del settore oggetto di normazione, delle peculiarità che lo caratterizzano e degli obiettivi che questo richiede siano perseguiti.