Con la sentenza in commento, le Sezioni Unite della Cassazione si pronunciano sull’estensione del sindacato del giudice amministrativo a fronte di provvedimenti adottati dalle Autorità amministrative indipendenti e, nello specifico, dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato (di seguito AGCM).
I ricorrenti avevano lamentato «il preteso rifiuto da parte del giudice amministrativo di esercitare appieno il potere giurisdizionale spettantegli» a fronte di un provvedimento inibitorio adottato dall’AGCM riguardo a condotte considerate integranti un abuso di posizione dominante, com’è noto sanzionate ai sensi dell’art. 3 L. 287/90
Ai fini della risoluzione della controversia, le Sezioni Unite si chiedono, ancora una volta, «se le valutazioni tecniche operate dalle Autorità al fine di dare attuazione al precetto legale, possano o debbano esser sindacate da parte del giudice amministrativo, pur quando presentino un inevitabile margine di opinabilità» (nel caso in concreto riguardava la nozione di mercato rilevante).
La questione secondo le Sezioni Unite deve essere riaffrontata tentando di superare quel filone giurisprudenziale secondo cui il controllo svolto dal G.A. a fronte di provvedimenti della autorità amministrative è di tipo “debole” in quanto si traduce nell’impossibilità per il giudice di sovrapporre la propria valutazione a quella dell’amministrazione.
Ed infatti, alla luce degli artt. 24 e 101 Cost, una tale distinzione mal si presta ove si tratti di tutela di diritti soggettivi. Pertanto in queste ipotesi il sindacato non potrebbe essere limitato esclusivamente ai profili giuridico-formali, ma dovrebbe invece involgere ogni eventuale verifica dei presupposti di fatto.
Le Sezioni Unite giungono a questa conclusione, ricordano che le Autorità amministrative svolgono compiti di accertamento e di applicazione della legge connotati da caratteri di neutralità ed in cui la discrezionalità amministrativa non entra in gioco: la loro attività, com’è noto, si caratterizza proprio perché le valutazioni compiute richiedono accertamenti di tipo tecnico (cd. discrezionalità tecnica) e giammai discrezionali.
Pertanto, «l’esercizio della discrezionalità tecnica, non essendo espressione di un potere di supremazia della pubblica amministrazione, non è di per sè solo idoneo a determinare l’affievolimento dei diritti soggettivi di coloro che dal provvedimento amministrativo siano eventualmente pregiudicati. Non può perciò sostenersi che chi lamenti la lesione del proprio diritto, a causa del cattivo esercizio della discrezionalità tecnica, non possa chiederne l’accertamento al giudice, il quale non potrà quindi esimersi dal verificare se le regole della buona tecnica sono state o meno violate dall’amministrazione. Ne fornisce evidente conferma il fatto stesso che il giudice amministrativo disponga oggi di ampi mezzi istruttori, ivi compreso lo strumento della consulenza tecnica.»
In sostanza, le valutazioni tecniche delle amministrazioni indipendenti devono sicuramente essere assoggettate al sindacato del giudice amministrativo senza che ciò possa determinare un’invasione della sfera di merito dell’amministrazione.
Il vero problema, secondo le Sezioni Unite, riguarda invece i casi in cui gli apprezzamenti tecnici presentino margini di opinabilità, impedendo di trovare un parametro giuridico che consenta di definire quell’apprezzamento illegittimo.
In queste ipotesi, il carattere opinabile della valutazione ha come conseguenza che il giudice non possa accertare i presupposti di fatto involgenti i profili tecnici, ma possa comunque «vagliare la correttezza dei criteri giuridici, la logicità e la coerenza del ragionamento e l’adeguatezza della motivazione con cui l’amministrazione ha supportato le proprie valutazioni tecniche non potendosi altrimenti neppure compiutamente verificare quali siano in concreto i limiti di opinabilità dell’apprezzamento da essa compiuto».
L’opinabilità della valutazione diventa quindi il parametro da considerare per valutare l’estensione del sindacato del giudice amministrativo: essendo un sindacato di legittimità e non di merito, la cognizione del giudice amministrativo sarà destinata ad arrestarsi a fronte di un ventaglio di soluzioni tecniche, ugualmente possibili.
In sostanza, le Sezioni Unite della Suprema Corte, superando l’impostazione tradizionale che distingue tra sindacato intrinseco di tipo forte o debole, statuiscono che «il sindacato di legittimità del giudice amministrativo sui provvedimenti dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato comporta la verifica diretta dei fatti posti a fondamento del provvedimento impugnato e si estende anche ai profili tecnici, il cui esame sia necessario per giudicare della legittimità di tale provvedimento; ma quando in siffatti profili tecnici siano coinvolti valutazioni ed apprezzamenti che presentano un oggettivo margine di opinabilità – come nel caso della definizione di mercato rilevante nell’accertamento di intese restrittive della concorrenza – detto sindacato, oltre che in un controllo di ragionevolezza, logicità e coerenza della motivazione del provvedimento impugnato, è limitato alla verifica che quel medesimo provvedimento non abbia esorbitato dai margini di opinabilità sopra richiamati, non potendo il giudice sostituire il proprio apprezzamento a quello dell’Autorità Garante ove questa si sia mantenuta entro i suddetti margini».