Luiss Guido Carli – Sala delle Colonne – 27 marzo 2014
Il Prof. Sergio FABBRINI introduce le due giornate in ricordo di Guido Carli, salutando anche a nome del Rettore e del Presidente della LUISS. Ricorda che le giornate saranno dedicate al rapporto tra tecnica e politica nelle democrazie: in particolare, il 27 marzo al rapporto tra tecnici e politica nelle democrazie italiana ed europea e il 28 marzo più specificatamente al contributo di Guido Carli alla gestione del Paese. Il Prof. Fabbrini illustra quindi l’ordine dei lavori, che si apriranno con le due relazioni introduttive dei Proff. Giovanni Orsina (direttore del Master in European Studies) e Nicola Lupo (direttore del Master Parlamento e politiche pubbliche). Interverranno poi: Paola Severino (Prorettore Vicario LUISS Guido Carli), Sabino Cassese (giudice della Corte Costituzionale), Marta Dassù (Direttrice Aspenia), Enzo Moavero Milanesi (già Ministro degli Affari Europei), Leonardo Morlino (Prorettore alla ricerca LUISS Guido Carli), Filippo Patroni Griffi (Presidente di Sezione del Consiglio di Stato). concluderà, infine, lo stesso Prof. Fabbrini, prima della consegna dei diplomi dei Master della LUISS School of Government dell’A.A. 2012-2013.
Il Prof. Giovanni ORSINA precisa che, nella sua relazione su “Tecnocrazia e democrazia nelle società liberali”, tratterà dei limiti della politica in età contemporanea e come il liberalismo risponde alla domanda sul come limitare la politica. Parte, innanzitutto, dai due significati che può avere la parola “politica”: in primo luogo, politica come azione collettiva e quindi come strumento per riappropriarsi del futuro (“politica-fede”); in secondo luogo, politica come gestione dei conflitti tra valori e interessi (“politica-scetticismo”). In quest’ottica, la competenza tecnico-scientifica è sia un modo per la riappropriazione del futuro che per la gestione dei conflitti (anzi, per un annullamento del conflitto). Ripercorre poi i tre modi per limitare la politica: la via etica, quella storico-utilitaristica e quella tecnocratica; tre modi complementari ma allo stesso tempo concorrenti. Punto di partenza della riflessione del Prof. Orsina è la crisi dell’egemonia liberale di metà 800, quando il liberalismo entra in crisi perché non riesce più a proporsi come egemonico. La risposta europea a questa crisi è la tecnicizzazione che s’accompagna al tardo positivismo. Dall’evoluzione della cultura positivistica, però, per paradosso, nasce una cultura anti-positivistica: l’ipertecnicizzazione corrompe la tecnica. La riflessione prosegue col tentativo di spoliticizzazione di Giovanni Giolitti, che fallisce, anche a causa di due iniziative come la guerra in Libia e l’allargamento del suffragio. Subito dopo, il totalitarismo è il punto più alto della negazione della tecnica da parte della politica (si pensi, a titolo esemplificativo, alle politiche di Mao di fine anni Cinquanta, quando si arrivano a negare le tecniche agricole). Nel secondo dopoguerra, dopo l’“ubriacatura politica” si torna alla limitazione del politicamente possibile. In Italia, il vincolo internazionale limita fortemente la politica nella prima legislatura repubblicana. Negli anni Sessanta, la tecnocrazia torna ad essere strumento di sviluppo e modernizzazione, anche grazie alle scienze sociali. Nella stagione del centro-sinistra, vi è un’anima tecnocratica (come ha affermato Paolo Pombeni), ma che rimane inespressa e tra i due elementi prevale quello politico (dimostrazione ne possono essere le partecipazioni statali). Si arriva così all’ultima fase, nel 1989, del fallimento dell’idea politica come esercizio di ricostruzione radicale dell’ordine sociale. Dopo il 1989, il trionfo del liberalismo. In Italia, l’impatto delle tecnocrazie è antidoto alla frammentazione politica, che ha perso i suoi strumenti ricompositivi. L’intervento si conclude affermando che c’è bisogno di aree de-politicizzate, ma che vanno gestite e difese “politicamente”. Le stesse spinte populiste, anziché essere frutto dell’antipolitica, sono un prepotente ritorno della politica stessa.
Il Prof. Nicola LUPO inizia la sua relazione su “I governi tecnici nell’esperienza repubblicana italiana” dando per scontata la maggiore complessità delle società contemporanee (dovuta a diversi fattori, come la velocità, la tecnologia, la globalizzazione, le istituzioni multilivello) e quindi il maggiore peso della componente tecnica. La secolarizzazione spinge verso la tecnica, poiché, come afferma Natalino Irti, “nel mondo contemporaneo i problemi politici sono soprattutto problemi tecnici”. In Italia, il mancato adeguamento del sistema istituzionale ha prodotto effetti deleteri, tra i quali l’indebolimento della politica, la fiducia eccessiva risposta nei partiti e nella riforma della legge elettorale, come se il circuito d’indirizzo politico fosse l’unico rilevante. La politica ha fatto ricorso a governi tecnici nei momenti di difficoltà del sistema politico, quando questo non è più in grado di fronteggiare criticità esterne e soprattutto quando si rendono necessarie misure impopolari: è un passo indietro della politica. Il Prof. Lupo analizza tre governi tecnici: quelli di Ciampi, Dini e Monti, al fine di ricavare delle “regole” dalle “regolarità”. A tal proposito si analizzano prima gli elementi comuni e poi le differenze, ma non prima d’aver dato una definizione di governo tecnico. L’attribuzione di questa qualifica non può dipendere dalla percentuale di ministri che sono tecnici o parlamentari, ma, soprattutto, da quanto il Presidente del Consiglio sia “tecnico”: sia in negativo (se non è un parlamentare eletto, oppure un politico eletto – questo fa di Renzi un non-tecnico, come Pella nel 1959), sia in positivo (se nel suo passato ci sono prestigiosi ruoli tecnici). Ulteriori elementi comuni dei tre governi analizzati sono: la durata (tutti e tre i governi sono durati da un anno a un anno e mezzo); il fatto che tutti erano destinati a concludersi con elezioni; tutti e tre i Presidenti del Consiglio non erano politici “in entrata”, ma lo diventano “in uscita”; il ruolo significativo del Capo dello Stato nella scelta delle persone del governo e nel mantenimento dell’indirizzo politico; l’ampiezza della coalizione (confermata dai dati sulla fiducia nella Camera dei deputati). Le diversità, invece, sono innanzitutto nella legge elettorale con cui è eletto il Parlamento che ha votato la fiducia a questi tre governi. Una seconda diversità si trova in ministri e sottosegretari parlamentari.
Nell’ottica del diritto costituzionale, da questa descrizione si cerca di individuare quali caratteristiche sono diventate regole che hanno avuto un impatto sulla forma di governo. Innanzitutto, non sembra possano esserci obiezioni sulla conformità a Costituzione: sono i gruppi parlamentari che, votando la fiducia a governi tecnici, “autolimitano” la politica. Lo stesso art. 95 Cost., quando parla di “indirizzo politico e amministrativo” e l’art. 97 Cost., quando prevede l’imparzialità che può essere letta come non piena politicità, sembrano consentire questo orientamento. I governi tecnici confermano, peraltro, la natura parlamentare della forma di governo italiana: i governi tecnici sono presidenziali per quanto riguarda la genesi, ma parlamentari sul versante della legittimazione. Osserva che i governi tecnici favoriscono un’ampia mobilità parlamentare, anche perché le opposizioni sono meno definite. Si accentua il cleavage fra Parlamento e Governo e diventa conseguentemente più importante il Ministro per i Rapporti col Parlamento. Dopo aver notato che i provvedimenti dei governi tecnici in base all’esito del giudizio della Corte Costituzionale non hanno avuto una valutazione egregia, perché per una buona legge serve la tecnica, ma anche un forte e chiaro indirizzo politico, il Prof. Lupo conclude con alcune considerazioni sull’Unione europea: la forma di governo dell’Unione Europea si fonda infatti su quella degli Stati e viceversa, in un rapporto bidirezionale. L’UE chiede prestazioni alle forme di governo nazionali e mette in concorrenza gli Stati, ma la sua forma di governo dell’UE non funziona se anche una sola delle forme di governo nazionali non funziona. D’altro canto, la maggioranza scarica spesso le proprie ambiguità su Bruxelles e ne è vittima la responsabilità politica: diventano facili i “giochi di sponda”, di cui era maestro Guido Carli, ma che li giocava in positivo. Non c’è dubbio che gli esecutivi si siano notevolmente rafforzati: non s’è preso però atto che il nuovo equilibrio tra tecnica e politica nella partecipazione all’UE è a vantaggio della tecnica, anche poiché la complessità dei contenuti di un Consiglio ECOFIN, ad esempio, non è paragonabile ad un italiano Consiglio dei Ministri. C’è quindi bisogno, oggi, di uno spazio politico più ristretto, ma perché più profondo, e delimitato da tecnici.
La relazione si chiude con una considerazione sui c.d. “saggi” delle commissioni formate da Napolitano e Letta: si trattava non di saggi, ma di esperti, e il fatto di averli giornalisticamente chiamati “saggi” denota una visione falsata circa l’utilità del sapere tecnico.
Dopo le due relazioni introduttive, si apre la tavola rotonda presieduta da Paola Severino, dal titolo: “C’è una sfida tecnocratica alla democrazia?”.
Paola SEVERINO, all’inizio del suo intervento, ricorda che la giornata è dedicata alla memoria di Guido Carli e che il titolo della giornata è la sfida tecnocratica alla democrazia. Nella sua opinione non è una sfida: le stesse relazioni introduttive approfondiscono la complessità del rapporto. Il quesito non si può ridurre a conflittuale o complementare. Il tema è alto, ma concreto ed attuale. Anche se in molti campi le decisioni sono prese da tecnocrati, di sfida tecnocratica alla democrazia si parla quando responsabilità di governo sono date a personalità non elette: queste personalità, però, rispondono pur sempre al Parlamento. Pur non arrivando da elezioni, hanno davanti a loro il Parlamento. Il confronto parlamentare è la sede in cui la tecnica deve trasformarsi in politica, sempre col massimo rispetto per il Parlamento, l’unico che può tradurre le idee tecniche in leggi. Dopo aver parlato brevemente delle ragioni per la creazione di governi tecnici e degli aspetti culturali, anche in relazione al dibattito sulla sfida della tecnica ad ogni aspetto del nostro mondo, passa a ragionare sul rapporto tra tecnica e giustizia. Non sempre vanno di pari passo e ci si deve quindi assicurare che la distribuzione dei vantaggi della tecnica sia giusta (la tutela dei diritti dell’uomo da parte degli organi giurisprudenziali va in questa direzione). Paola Severino chiude il suo intervento con un pensiero di affettuosa riconoscenza per Guido Carli, che ha incarnato la sintesi tra tecnica e democrazia. I due aspetti si devono contemperare.
Sabino CASSESE divide il suo intervento in due parti: profili storici e situazione attuale. In termini generali, ricorda come Croce, nel 1948, parlava di ricorso ai “competenti” nelle crisi storiche: Croce stesso, filosofo (e dunque “tecnico”), fu ministro nel governo Giolitti. Segue un elenco di tecnici, che dimostra come il problema non sia di oggi, ma sia invece una costante della storia italiana. Come si pone oggi il problema? Viene enfatizzato, ma in modo sbagliato. La democrazia, per Aristotele, è una oligarchia controllata da periodiche elezioni. Tocqueville parlava invece di elementi di temperamento delle democrazie: istituzioni anti-maggioritarie, per evitare il pericolo della tirannide democratica. Allora, uno dei temperamenti della democrazia è proprio nella tecnica. La tecnica fa parte della democrazia e senza tecnica la democrazia può diventare pericolosa per la tirannide della maggioranza.
Marta DASSÙ individua nella tecnica e nella politica due ingredienti necessari della dinamica democratica. Il governo tecnico è per un passo indietro della politica; il motivo di questo passo indietro si può rintracciare nel non essere riuscita a fronteggiare la crisi e nell’aver voluto scaricare la responsabilità di decisioni impopolari. Vi è una “illusione tecnocratica”: che il solo passaggio dei tecnici migliori la politica. Passa poi ad alcune considerazioni sullo spazio democratico globale. Da qui all’Unione europea: il problema, qui, è la separazione tra politics e policies. Questo gap fa nascere le insoddisfazioni e la soluzione sembra essere una ulteriore politicizzazione della Commissione UE.
Enzo MOAVERO MILANESI parte dalla costruzione dell’Unione che prende le mosse da un disegno tecnocratico; la CECA nasce infatti da un Trattato di politica industriale. Da lì l’integrazione ha proceduto per trent’anni coscientemente su un terreno tecnocratico. Lo stesso Delors era un ministro delle finanze noto per la sua competenza tecnica. La Commissione Ue è per lungo tempo un organo tecnocratico. Le cose cambiano con l’Atto Unico Europeo e coi maggiori poteri del Parlamento Europeo, fino a giungere al sistema attuale. Possiamo ancora considerarlo tecnocratico? La risposta è complessa, e investe i vari organi. Il PE ha un ruolo importante, ma i governi sono ancora decisivi. È da considerare il peso della struttura amministrativa sia della Commissione che del Consiglio, anche per la rappresentanze permanenti col culmine nel COREPER. Il PE è politico, ma particolare: si pensi all’ampiezza dei collegi e al numero delle preferenze necessarie (è più semplice essere eletti al PE in base ad un radicamento locale piuttosto che per le competenze: emblematico il caso italiano). Il Consiglio è democratico, ma quando sono riuniti c’è una “molla corporativa”. Sarebbe importante una regolare prassi di audizioni dei ministri prima e dopo dei Consigli, per evitare “libere uscite” in sede UE. Passa poi a chiedersi perché l’Italia ha tante procedure d’infrazione, se questo è un problema della tecnica o della politica. L’UE potrà evolvere in senso più politico, forse già dalle prossime elezioni. Ma un ruolo più politico della Commissione come si concilierebbe con le funzioni di authority che finora ha svolto invece tanto incisivamente? Se si dovesse porre il problema, ci sarebbe probabilmente bisogno di un intervento sui Trattati.
Filippo PATRONI GRIFFI tratta due aspetti: il ruolo della burocrazia pubblica e il sindacato delle decisioni assunte dai pubblici poteri. Deve esserci una necessaria compenetrazione tra tecnica e politica. La politica non può fare a meno dell’amministrazione, e viceversa (cita Mortati, e l’indirizzo politico minore; e Sandulli e altri che tendono a distinguere tra funzioni di governo e amministrazione). La soluzione del binomio non è indebolire tecnica o politica, ma rafforzarle entrambe. La compenetrazione non esclude la distinzione, alla quale non si può rinunciare, anche perché la distinzione è nell’ordinamento a livello positivo. Implicazioni pratiche: burocrazia stabile e fiduciaria, rinunciare in toto a una burocrazia professionale significa il ritorno ad una amministrazione al servizio del “politico”. Nello stesso momento, una amministrazione che usa il potere tecnico può porre problemi nell’attuazione delle decisioni. Conclude il suo intervento con alcuni cenni al rapporto tra decisioni pubbliche e giudici amministrativi.
Leonardo MORLINO cerca una sintesi e si concentra su un punto: il contesto politico istituzionale del governo tecnico. Bisogna distinguere tra governo tecnico e tecnici. Governo tecnico è un governo che non è diretta espressione dei partiti, pur essendo da questi accettato e votato. Politicizzazione dei poteri neutrali e neutralizzazione dei poteri politici: se un potere neutrale vuole trasformarsi in potere politico, è sconfitto.
Al Prof. Sergio FABBRINI è riservato l’intervento conclusivo, su “I tecnici e il governo democratico: insegnamenti dall’esperienza italiana”.
L’intervento inizia con alcune considerazioni su tre concetti: tecnocrazia, democrazia e governo democratico. Sul primo concetto: è una visione che risorge costantemente; da Platone a Saint Simon, l’utopia di poter trasformare i problemi sociali in problemi tecnici. Sul secondo concetto: la democrazia non è perfetta, come molti pensavano; Dahl pone in evidenza il concetto di poliarchie, di minoranze organizzate, del ruolo cruciale dei partiti. I governi democratici hanno combinazioni diverse di personale elettivo e non elettivo. Il Prof. Fabbrini passa poi all’analisi del quando si formano: quando si “entra” in democrazia o “dentro” la democrazia o per crisi economiche profonde (questo il caso dell’Italia) che richiedono riforme strutturali che l’èlite politica non vuole realizzare. Si scorge, qui, il paradosso della democrazia, che vive di consenso, ma questo allo stesso tempo è vincolo sul cambiamento. Il consenso spinge verso lo status quo, verso la conservazione dell’esistente. Vi sono poi alcuni fattori ambientali per il nascere dei governi tecnici: fattori istituzionali, come il Capo dello Stato e la legittimazione politica e personale; la maggioranza disponibile; l’esistenza di istituzioni indipendenti dai partiti, una rete di istituzioni indipendenti (come ad esempio le università come luogo di pensiero indipendente, che sono garanzia anche per il Paese). I vincoli esterni hanno senso se interiorizzati. Accenna poi al legame tra rappresentanza e decisione; alla tecnicizzazione del governo e alla diarchia tra Presidente del Consiglio e Ministro dell’economia; alla lentezza delle decisioni parlamentari. Su quest’ultimo punto, si sottolinea come sarebbe il caso di rafforzare le capacità tecniche dei Parlamenti, con uffici forti e indipendenti: si pensi al Congressional Budget Office. Un cenno al ruolo delle Authority e a quello delle Corti, soprattutto in relazione al nuovo art. 81 Cost. dopo la legge cost. n. 1/2012.
Volgendo alle conclusioni, il Prof. Fabbrini sottolinea che il compito della School of Government è proprio questo: formare delle persone con delle competenze per una integrazione tra tecnica e politica.