(di Walter Tortorella e Massimo Allulli)
Le città metropolitane sono tornate da qualche tempo al centro del dibattito pubblico in Italia. La loro istituzione viene di volta in volta invocata come soluzione a tutti i problemi delle grandi aree urbane, o al contrario come costruzione di un ennesimo livello istituzionale laddove al contrario questi andrebbero ridotti. Nel frattempo i governi che si susseguono promuovono iniziative di legge che, fin qui, non hanno mai conseguito l’obiettivo di realizzare una riforma di cui si parla fin dal lontano 1990. Ma, al di là un dibattito tutto centrato sull’efficacia giuridica delle norme, che cosa sono veramente le città metropolitane? Quali ne sono le caratteristiche demografiche, sociali, economiche, infrastrutturali? Quali saranno le sfide che in termini di politiche pubbliche si troveranno ad affrontare gli amministratori di questi nuovi enti di area vasta? Sono le domande cui si dà risposta nel volume di Walter Tortorella e Massimo Allulli (“Città Metropolitane. La lunga attesa.”, Marsilio, 2014), che prendendo le mosse da dati e ricerche realizzati dai centri studi di ANCI, Cittalia e Ifel, tracciano un identikit delle caratteristiche delle dieci grandi aree urbane che si apprestano a divenire città metropolitane.
Il punto di partenza del testo è il disegno di legge in materia di province, città metropolitane, unioni e fusioni di comuni, detto “Delrio” dal nome del ministro che ne è autore, e attualmente in discussione al Senato dopo essere stato approvato dalla Camera dei Deputati il 21 Dicembre 2013. Gli autori propongono un dettagliato excursus lungo la storia travagliata della riforma metropolitana in Italia, a partire dalla legge 142 del 1990, passando per le norme sul federalismo fiscale del 2009, per arrivare alla spending review del Governo Monti del 2013. Tutti tentativi di istituire la città metropolitana, tutti conclusi con nulla di fatto. Pur con la necessaria prudenza, in questo volume essi intravedono nel DDL Delrio le potenzialità di un’efficacia fin qui non data, soprattutto in ragione della drastica diminuzione degli attori dotati di potere di veto in questo processo di riforma.
Quali sono i numeri delle città metropolitane? Il volume è ricco di informazioni e dettagli. Esse interesseranno una popolazione complessiva di 17.898.876 abitanti, pari al 30% del totale della popolazione italiana. Saranno aree più “giovani” delle città che ora ne sono i capoluoghi, con una percentuale media di minorenni pari al 17% laddove oggi i minorenni nei 10 capoluoghi sono in media il 15,7%. Ma, per converso, sono aree in cui il reddito sarà più limitato rispetto a quello attualmente disponibile per i cittadini dei comuni capoluogo.
I numeri parlano di sfide, rischi e opportunità che sono trattati nel corso del volume. Le sfide sono quelle relative alla definizione di nuovi modelli e processi di governance su ambiti territoriale nuovi. Gli autori affrontano i principali dilemmi che attendono le conferenze statutarie, gli organi cioè chiamati a scrivere gli statuti delle città metropolitane all’indomani dell’approvazione della norma. Tra le tante sfide nel volume si evidenzia quella relativa alla legittimità democratica della governance metropolitana. In particolare è la modalità elettiva di secondo livello (saranno cioè i sindaci e i consiglieri dei comuni delle città metropolitane a eleggere sindaco e consiglio di queste ultime) a proporre l’esigenza di istituti di partecipazione che contribuiscano a creare quella “neopopolazione metropolitana” cui nel volume si fa riferimento.
Oltre alla politica metropolitana, c’è poi il tema delle politiche. E su questo nel volume si sottolineano le potenzialità di una pianificazione del territorio che sarà esercitata su un’area vasta più prossima ai processi di urbanizzazione reali, e che quindi può affrontare i problemi sollevati dall’eccessivo consumo di suolo che caratterizza queste aree. Ci sono le vocazioni produttive, la cui analisi smentisce l’immagine di aree urbane basate sul solo settore terziario e pone l’esigenza di politiche agricole e politiche industriali per le città. L’insieme di queste politiche deve fare i conti con la sfida delle risorse, sempre più scarse. In termini di risorse, nel volume si presenta una analisi approfondita degli interventi (ben 19.743) relativi al ciclo di programmazione 2007-2013 della politica di coesione nelle dieci città metropolitane. Dalle criticità relative al ciclo di programmazione appena concluso (tra gli altri gli interventi mai attivati e la polverizzazione delle risorse) gli autori prendono le mosse per sottolineare, coerentemente con il documento “Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014-2020” (licenziato nel 2013 dal Ministero per la Coesione Territoriale), la centralità delle città metropolitane quali protagoniste del ciclo di programmazione prossimo venturo.
La ricchezza dei dati e delle informazioni presenti nel volume conduce gli autori a esplicitare alcune tesi rilevanti. In primo luogo, sostengono gli autori, le città metropolitane sono già una realtà. Lo sono da un punto di vista funzionale (economico, sociale, urbanistico), ma anche dal punto di vista politico. A corroborare questa tesi nel volume si propone una disamina dei molti strumenti di governance metropolitana già attivati nelle dieci future città metropolitane. La riforma metropolitana, si sottolinea, può intervenire a rafforzare questi processi, dando legittimità democratica e risorse agli attori della governance metropolitana. In secondo luogo gli autori sottolineano come l’insieme delle sfide delle città metropolitane (e delle relative politiche pubbliche) indichi l’esigenza urgente di una agenda urbana che prenda le mosse della programmazione della politica di coesione ma che doti finalmente l’Italia di quella politica urbana nazionale tanto spesso auspicata e senza la quale l’istituzione delle città metropolitane rischia di risolversi in una riforma dimezzata.