Il ddl governativo del 26 luglio 2013 sulle città metropolitane, sulle province e sulle unioni e fusioni di comuni si aggiunge agli interventi erratici, occasionali e approssimativi degli ultimi anni incidenti a vario titolo sugli enti locali, al di fuori di un disegno organico volto a realizzare, in base alla Carta delle autonomie, il disegno di semplificazione amministrativa e valorizzazione di comuni e province prefigurato nella riforma costituzionale del 2001, tuttora inattuata e per molti versi contraddetta dal legislatore ordinario, anzi per lo più da inammissibili decreti di necessità e urgenza del governo, radicalmente censurati da ultimo dalla sentenza n. 220/13 della Corte costituzionale.
Prosegue, tra l’altro, la furia iconoclasta nei confronti delle province, già oggetto il 5 luglio scorso di un’iniziativa governativa – per reazione alla citata pronuncia della Corte – volta a sopprimerle in Costituzione, nonostante il ” riconoscimento” di tutte le autonomie territoriali operato col principio fondamentale dell’art. 5 della Carta repubblicana. La politica sembra succube degli slogans di campagne di stampa spesso assai disinformate e fuorvianti, senza riuscire a delineare un quadro utile, in grado effettivamente di semplificare e responsabilizzare le autonomie, riducendo i costi e migliorando i risultati.
Ad onor del vero, un aspetto dell’ultimo ddl va condiviso, quello che sancisce la obbligatorietà di unioni polifunzionali dei piccoli comuni (sotto i 5.000 abitanti) per realizzare gestioni associate più efficienti, incentivando al tempo stesso processi di fusione delle realtà comunali più frammentate. Ma, ciò detto, si deve aggiungere che manca poi del tutto la previsione di una dimensione territoriale o demografica massima delle unioni, che devono servire a concretare e rafforzare l’autonomia dei comuni, con i loro servizi e funzioni di prossimità, evitando di trasformarle in una sorta di province mascherate.
Per il resto il progetto è contrassegnato da una serie di ambiguità, punti critici e rischi di incostituzionalità, soprattutto delle norme riguardanti le province, ma anche di talune sulle città metropolitane. Del tutto ambigue sono, ad esempio, le previsioni sulle funzioni provinciali, come emerge chiaramente anche dalla stessa relazione che illustra le proposte, nelle quali per un verso è sancita – pur in un quadro assai riduttivo – l’esistenza di significative funzioni di area vasta, distinte in tre macroambiti, non gestibili a livello comunale, ma dall’altro se ne prefigura in futuro la riallocazione ai comuni o ad altri enti stabiliti dal legislatore: col rischio evidente di aumentare la confusione e l’aleatorietà/disfunzione gestionale oppure l’accentramento regionale.
E’ altresì verosimile – a fronte di un modesto risparmio derivante dalla soppressione dei tradizionali organi provinciali (che sono di gran lunga quelli meno onerosi tra quelli elettivi degli enti territoriali) – il complessivo aumento dei costi che finirebbe per scaturire da questa operazione dal futuro incerto e aggrovigliato, che tra l’altro non affronta per nulla, almeno per ora, il nodo essenziale dello sfoltimento/soppressione della miriade di enti e società strumentali monofunzionali regionali e locali che complicano e costano. Due altri profili critici della proposta – che riguardano non solo le province (nella fase transitoria prima della loro auspicata soppressione), ma in vario modo anche le unioni di comuni e le città metropolitane – sono quelli sulla totale gratuità degli incarichi di chi sia chiamato a far parte degli organi di questi enti e sui rischi di derive presidenzialiste e di monopolio decisionale dei comuni più grandi. Nel primo caso si tratta di una scelta demagogica, che può finire per disincentivare l’impegno amministrativo o per aumentare i problemi di corruzione nelle amministrazioni locali. Nel secondo caso va evidenziato – oltre al fatto che sono per lo più esclusi, salvo in parte per le unioni, i consiglieri comunali dalla partecipazione alla scelta degli organi di II grado di province e città metropolitane – che il peso dei grandi comuni può essere determinante nella scelta dei componenti degli organi, senza alcun contrappeso, con il rischio sia di una ancor maggiore debolezza e marginalità dei piccoli comuni sia della compressione delle minoranze.
Aldilà di queste considerazioni di merito, non va comunque sottaciuto il rilevante problema di costituzionalità che riguarda la degradazione delle province ad enti autonomi a rappresentanza di secondo grado, con organi eletti dai sindaci dei comuni ricompresi nel territorio, e non direttamente dai cittadini della comunità provinciale. Verrebbe in tal modo meno – come sottolineato anche dal prof. D’Alimonte in una recente ricerca del Cise – il rapporto politico tra rappresentanti e rappresentati, che dovrebbe esser proprio di tutte le istituzioni autonome previste dall’art.114 della Costituzione; a parte la osservazione che un’assemblea provinciale di sindaci e gli organi da questi espressi sarebbero ovviamente meno in grado di operare scelte di governo di interesse dell’intero territorio e più portati a cercare soluzioni di mediazione o compromesso.
Tutte questioni che difficilmente potrebbero superare un vaglio di costituzionalità e che vanno di massima ribadite anche a proposito degli organi previsti in questa proposta per il governo delle città metropolitane, istituite al posto delle province nel medesimo ambito territoriale (a parte l’eventuale richiesta di 1/3 dei comuni di non farne parte): anche tali organi sarebbero infatti fortemente condizionati dai comuni ricompresi, soprattutto dal comune capoluogo, che finirebbe per svolgere un ruolo determinante, mentre la ragion d’essere delle città dovrebbe portare proprio ad un riequilibrio nei rapporti tra capoluogo e comuni contigui nelle decisioni unitarie o di comune interesse, salvaguardando al tempo stesso il necessario ruolo di prossimità dei municipi infracomunali.
(27 luglio 2013)