Il 31 maggio si è conclusa la consultazione pubblica, aperta a cittadini, imprese e associazioni sui contenuti del nuovo regolamento AIR e VIR, che andrà a sostituire i D.P.C.M n. 170 del 2008 e il n. 212 del 2009. Questa consultazione ha fatto seguito a una prima consultazione, svoltasi nel 2012, che era riservata solo ad esperti e docenti.
Ai partecipanti è stata data la possibilità di inviare una propria valutazione, di non più 3.500 caratteri, sui contenuti del regolamento e suggerire modifiche, integrazioni che verranno in seguito pubblicate. Inoltre sono state anche raccolte le valutazioni in merito alla consultazione stessa.
L’obiettivo del nuovo regolamento è quello di rendere effettivo l’uso dell’AIR lungo tutto il processo decisionale e, di conseguenza, migliorare la qualità delle decisioni che vengono prese a livello politico.
Nel nostro ordinamento l’Analisi d’Impatto della Regolamentazione è definita come “valutazione preventiva degli effetti di ipotesi intervento normativo ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e il funzionamento della pubbliche amministrazioni, mediante comparazione delle opzioni alternative”[1] e si applica a tutti gli atti normativi del Governo. In base al regolamento in oggetto, l’amministrazione competente a presentare l’iniziativa si occupa dell’AIR e comunica al DAGL i suoi risultati in un’apposita relazione[2].
La prima importante novità, rispetto alla normativa vigente, è il “programma normativo” che le amministrazioni devono comunicare entro il 31 gennaio di ogni anno. Al suo interno vi è l’elenco delle norme su cui sarà effettuata l’AIR con l’indicazione sintetica dell’oggetto, degli obbiettivi e dei destinatari, i tempi previsti per l’approvazione , infine la data di avvio dell’istruttoria e la durata necessaria per l’elaborazione della relazione AIR preliminare.
E’ previsto che il programma normativo sia aggiornato nel corso dell’anno con l’indicazione di tutti i procedimenti in cui è intervenuta l’esclusione o l’esenzione dall’AIR. In particolare la prima[3] è prevista per:
– disposizioni direttamente incidenti su interessi fondamentali in materia di sicurezza interna ed esterna allo Stato;
– disegni di legge di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali;
– mero recepimento di disposizioni recate da accordi internazionali ratificati;
– approvazione bilanci e consuntivi;
– disposizioni transitorie e di coordinamento nonché disposizioni interpretative di norme previgenti in funzione di adeguamento a decisioni giurisdizionali interne e europee;
– testi unici meramente compilativi.
L’esenzione invece può essere richiesta soltanto in determinati casi e in base a dei precisi criteri. In particolare sono state valutate le seguenti alternative in base alla quali possa intervenire l’esenzione:
– stabilire delle soglie monetarie indicative dell’impatto atteso dall’intervento al disotto delle quali si prevede l’esenzione dall’AIR[4];
– lasciare alle amministrazioni pubbliche la scelta di selezionare gli interventi più significativi;
– basare la selezione degli interventi normativi su cui svolgere l’AIR sugli esiti della consultazione pubblica sul programma normativo proposto.
Le amministrazioni, per la richiesta di esenzione, oltre che tener conto dell’impatto poco rilevante della norma, devono rilevare la scarsa entità dei costi di adeguamento attesi, l’importo marginale delle risorse pubbliche impiegate e l’esiguo numero dei destinatari dell’intervento.
L’introduzione di precisi criteri in base ai quali richiedere l’esenzione è un importante passo in avanti in quanto il vigente art. 9 del D.P.C.M 170 del 2008 prevede che “in casi straordinari di necessità e urgenza o peculiare complessità e ampiezza dell’intervento normativo, l’amministrazione può richiedere un esenzione dallo svolgere l’AIR”. Detta disposizione rischia di minare la funzione specifica dell’AIR che andrebbe effettuata proprio sulle norme complesse ed ampie, o meglio su quelle norme che in altri paesi sono definite “significative” e che hanno effetti maggiori su cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni[5].
La domanda di esenzione deve essere presentata entro un adeguato termine al fine di consentire che siano fatte le opportune valutazioni e analisi. Successivamente viene presentata una relazione illustrativa che accompagna il provvedimento e contiene la disposta esenzione e la ragioni giustificative alla sua base.
Un’importante novità rispetto al passato è l’introduzione di una relazione AIR preliminare da sottoporre a consultazione pubblica e di una relazione AIR finale.
La prima è elaborata una volta concluse le dovute valutazione su cosa sottoporre o meno all’Analisi d’Impatto della Regolamentazione e deve indicare il nome dei referenti che hanno svolto l’istruttoria, l’analisi dei problemi attuali, gli obbiettivi dell’intervento, individuazione e indicazione dei destinatari pubblici e privati dell’intervento, l’indicazione delle consultazioni svolte, la descrizione delle diverse opzioni possibili, inclusa quella di non intervento con la valutazione di ciascuna di esse (pmi[6]), la valutazione dei livelli minimi di regolazione, l’individuazione dell’opzione preferita, la descrizione delle modalità previste per l’attuazione e le modalità di monitoraggio.
Rispetto alla relazione AIR preliminare quella finale viene integrata con i risultati delle consultazioni, le modifiche apportate ai contenuti delle opzioni, gli eventuali impatti calcolati a seguito del contributo dei soggetti interessati e tutti i risultati conclusivi dell’analisi.
Infine, un importante innovazione introdotta con il nuovo regolamento è l’AIR sui decreti legge. In base al documento in consultazione, invece, anche i decreti legge devono essere corredati da una relazione AIR che contenga almeno i seguenti elementi:
– l’analisi delle esigenze e dei problemi rilevati nella situazione attuale;
– l’individuazione dei destinatari pubblici e privati dell’intervento;
– la descrizione degli effetti positivi e negativi del provvedimento per i tutti i destinatari;
– la stima dei costi di adeguamento attesi per i destinatari.
In definitiva, anche alla luce della recente consultazione, emerge la volontà di rafforzare il collegamento tra programmazione normativa, AIR e decisione finale.
Anche il principio della “partecipazione” degli stakeholders è stato valorizzato tramite le consultazioni che, fino a oggi, avevano avuto un ruolo meramente marginale. Infatti, è prevista l’emanazione di una disciplina specifica per le consultazioni svolte nel procedimento AIR in quanto strumento rilevante nell’ambito della definizione del quadro informativo generale.
Anche la pubblicazione dei risultati sarebbe utile per aumentare l’interesse e la partecipazione da parte degli stakeholders ma in Italia, nonostante le previsioni normative, ciò non è stato quasi mai fatto.
In conclusione dalla breve analisi effettuata si può notare che vi sono molti elementi congruenti con il D.P.C.M 170 del 2008 e alcune importanti novità sul tema. Un elemento positivo e di continuità rispetto al passato è l’attenzione particolare nei confronti delle piccole medie imprese da parte del nostro legislatore.
In proposito, si ricorda che la legge 180 del 2011[7], recentemente modificata, prevede che le Amministrazioni presentino una relazione annuale sul bilancio complessivo degli oneri regolatori, a carico di cittadini e imprese, introdotti ed eliminati con gli atti normativi approvati nel corso dell’anno precedente. Su questa scia anche il regolamento in oggetto prevede che la valutazione delle opzioni considerate tenga conto:
– dei principali effetti positivi e negativi, di tipo economico, ambientale e sociale, delle opzioni attuabili, ove possibile effettuando una quantificazione degli stessi;
– dell’impatto sulle piccole imprese e medie imprese.
L’utilizzo della semplificazione per ridurre gli oneri e i costi a carico delle imprese, il divieto di introdurre nuovi oneri se non ne sono stati eliminati altri e, infine, la previsione di una nuova e innovativa disciplina AIR potrebbero essere dei validi strumenti per aiutare le imprese in questo momento di crisi.
[1] Art. 14, Lg. N. 246 del 2005
[2] Già nell’art. 7, comma 1, D.P.C.M 170 del 2008 è previsto che “Le proposte di atti normativi da sottoporre all’esame del Consiglio dei Ministri non possono essere iscritte all’ordine del giorno se non sono corredate da un adeguata relazione AIR” mentre al comma 2 “Il DAGL verifica l’adeguatezza e la completezza dell’attività svolte per l’AIR, e può richiedere integrazioni e chiarimenti alle amministrazioni proponenti…”.
[3] Art. 8 D.P.C.M 170 del 2008 prevede che si possa richiedere l’esclusione solo per:
a) disegni di legge costituzionali
b) atti normativi in materia di sicurezza interne ed esterna dello Stato;
c) disegni di legge di ratifica di trattati internazionali, che comportino spese o istituzione di nuovi uffici.
[4] In alcuni paesi viene utilizzato il “Two step approach” per effettuare la RIA, che consiste un analisi preliminare applicata alla maggior parte delle proposte regolatorie e un’analisi più dettagliata applicata solamente ad alcune proposte identificate in base a una soglia espressa in termini monetari ad esempio in Korea la proposta regolatoria deve superare i 10 miliardi di won coreani o in Canada i 50 milioni di dollari canadesi, Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers, Regulatory Policy Division Directorate for Public Governance and Territorial Development, 2008 Parigi..
[5] Martelli, L’AIR in chiave comparata, Astrid, 2010.
[6] Piccole medie imprese.
[7] L’art. 8 del DL. N. 5/2012 dispone che: “Entro il 31 gennaio di ogni anno le amministrazioni presentino una relazione annuale sul bilancio complessivo degli oneri regolatori, a carico di cittadini e imprese, introdotti ed eliminati con gli atti normativi approvati nel corso dell’anno precedente, compresi quelli introdotti con atti di recepimenti di direttive dell’unione europea che determinano livelli di regolazione superiore a quelli minimi richiesti dalle direttive medesime, come valutati nelle relative analisi d’impatto della regolamentazione”.