Corte costituzionale, sentenza n. 163, 20 giugno 2012
Giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 30, commi 1 e 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, promosso dalla Regione Liguria.
Norme impugnate
La Regione Liguria dubita della legittimità costituzionale dell’articolo 30, commi 1 e 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), conv., con mod., dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nella parte in cui, al comma 1, stabilisce che “il Ministero dello sviluppo economico, con il concorso delle imprese e gli enti titolari di reti e impianti di comunicazione elettronica fissa o mobile, predispone un progetto strategico nel quale, sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale e di partenariato pubblico-privato, sono individuati gli interventi finalizzati alla realizzazione dell’infrastruttura di telecomunicazione a banda larga e ultralarga, anche mediante la valorizzazione, l’ammodernamento e il coordinamento delle infrastrutture esistenti” e, al comma 3, prevede che, con un decreto del Ministro per lo sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono adottati i “provvedimenti necessari per l’attuazione delle disposizioni dei commi precedenti”.
La ricorrente rileva che: “la norma, pur incidendo su materie attribuite alla potestà legislativa regionale concorrente, quali l’ordinamento delle comunicazioni ed il governo del territorio, non lascerebbe alcuno spazio alla Regione […]. Anche ove si volesse riconoscere che il potenziamento dell’infrastruttura di telecomunicazione a banda larga ed ultralarga possa costituire compito da attuare con strumenti di rilievo nazionale, ad avviso della Regione non sussisterebbero, nella specie, i presupposti per la chiamata in sussidiarietà. L’intervento previsto dalle disposizioni impugnate, infatti, non sarebbe pertinente né proporzionato […] Da ultimo, la ricorrente contesta la violazione del principio di leale collaborazione, non prevedendosi che la predisposizione del progetto strategico avvenga d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni […]”.
Le argomentazioni della Corte
La Corte costituzionale, innanzitutto, descrive il contesto in cui si inserisce la norma oggetto di censura.
– In primo luogo, l’art. 30, commi 1 e 2, del decreto legge n. 98 del 2011, nel prevedere la realizzazione di un progetto strategico per l’individuazione degli interventi finalizzati alla realizzazione dell’infrastruttura di telecomunicazione a banda larga e ultralarga, si collega espressamente al “raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda digitale europea”. Tale Agenda è stata qualificata dalla Commissione europea come una delle sette iniziative “faro” della strategia Europa 2020. Secondo la Corte, al fine di ottenere i risultati auspicati in ambito europeo, occorre “che i singoli Stati provvedano a realizzare una serie di azioni finalizzate ad agevolare la creazione delle infrastrutture di tali reti di comunicazioni, in modo da garantirne la diffusione sull’intero territorio nazionale, anche coprendo le aree sottoutilizzate”.
– In secondo luogo, le disposizioni impugnate si pongono in continuità (e nel rispetto) delle indicazioni previste dalla Comunicazione del 20 settembre 2010, “La banda larga in Europa: investire nella crescita indotta dalla tecnologia digitale”, attraverso la quale la Commissione ha precisato che: “gli obiettivi in materia di banda larga potranno essere raggiunti soltanto se tutti gli Stati membri vi si impegnano e attuano un programma operativo che definisca gli obiettivi nazionali”.
– In terzo luogo, nel segno delle sopra citate fonti comunitarie, anche le Linee guida per i piani territoriali per la banda larga, elaborate dal Comitato interministeriale banda larga ed approvate dalla Conferenza unificata il 20 settembre 2007, in ragione dell’elevato grado di disomogeneità negli interventi territoriali, avevano auspicato “l’adozione di piani organici e completi […]”.
– In quarto luogo, infine, con la legge 18 giugno 2009 n. 69 era, poi, stato affidato al Governo, (nel rispetto delle competenze regionali e previa approvazione del CIPE), il compito di “definire un programma di predisposizione degli interventi necessari alla realizzazione delle infrastrutture necessarie all’adeguamento delle reti di comunicazione elettronica, in specie nelle aree sottoutilizzate, e si erano identificati gli strumenti della finanza progetto e degli accordi di programma per il coinvolgimento dei diversi livelli territoriali di governo e degli operatori privati”.
Dunque, è in tale contesto, ricostruito dalla Corte, che va collocato l’art. 30, commi 1 e 3, in base al quale si ribadisce la necessità dell’adozione di un progetto strategico di individuazione, sull’intero territorio nazionale, degli interventi finalizzati alla realizzazione dell’infrastruttura di telecomunicazione a banda larga e ultralarga anche nelle aree sottoutilizzate.
La Corte rileva che la norma censurata “sebbene sia riconducibile, in via prevalente, alla materia dell’ordinamento delle comunicazioni, […] risponde, tuttavia, alla necessità di soddisfare l’esigenza unitaria corrispondente all’adozione – in armonia con quanto prescritto dalle fonti comunitarie sopra menzionate – di un programma (o progetto) strategico che definisca […] gli obiettivi nazionali volti ad assicurare la realizzazione delle infrastrutture inerenti agli impianti di comunicazione elettronica a banda larga in maniera diffusa ed omogenea sull’intero territorio nazionale” (sentenza n. 336 del 2005).
Secondo il parere della Corte, “la sussistenza di un’esigenza di esercizio unitario della funzione amministrativa corrispondente all’adozione di un programma strategico e, conseguentemente, della sua regolamentazione, induce a ritenere che le disposizioni censurate, innegabilmente dettagliate ed addirittura autoapplicative, non siano lesive della competenza regionale in materia di ordinamento delle comunicazioni, in quanto legittimamente adottate dal legislatore statale in sussidiarietà ai sensi dell’art. 118 Cost”.
In particolare, le disposizioni oggetto del presente esame, a dispetto dalle censure poste dalla ricorrente, soddisfano “sia il requisito della proporzionalità sia quello della pertinenza rispetto allo scopo perseguito”.
Per quanto riguardo al rispetto del primo profilo (requisito della proporzionalità), esso risulta dimostrato “non solo dalla necessità di dare attuazione alle indicazioni comunitarie […], ma anche dalla stessa natura “strategica” del progetto, in relazione alla quale la realizzazione degli interventi in esso previsti […] deve procedere “in modo unitario e coordinato” (sentenze n. 165 del 2011 e n. 303 del 2003).
Per quanto attiene al rispetto del secondo profilo (requisito della pertinenza), di cui la Regione dubita con riferimento all’intervento del capitale privato, secondo la Corte: “occorre rilevarne la ricorrenza in considerazione del fatto che la realizzazione del progetto strategico […] non è demandata totalmente, ma neanche prevalentemente, alla disponibilità di capitale privato […]. La previsione del «concorso delle imprese e gli enti titolari di reti e impianti di comunicazione elettronica fissa o mobile» ed il riferimento al principio di sussidiarietà orizzontale e di partenariato pubblico-privato costituiscono mera attuazione della indicazione comunitaria […]”.
In merito alla violazione del principio di leale collaborazione posta dalla Regione Liguria, la Corte valuta la questione come: “fondata”.
La Corte rileva che le norme censurate “pur legittimamente adottate, incidendo su una materia di competenza regionale concorrente, non prevedono alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni, né in relazione all’adozione del progetto strategico, né con riguardo alla realizzazione concreta sul territorio regionale degli interventi in esso previsti”.
Nel riprendere la propria giurisprudenza, la Corte ho sostenuto che l’esercizio unitario di funzioni da parte dello Stato si manifesta legittimamente quando viene garantita “la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, attraverso adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali” (sentenza n. 278 del 2010).
Ancora, in tema di leale collaborazione, la Corte sulla base della propria giurisprudenza, ha più volte affermato che “nei casi di attrazione in sussidiarietà di funzioni relative a materie rientranti nella competenza concorrente di Stato e Regioni, è necessario, per garantire il coinvolgimento delle Regioni interessate, il raggiungimento di un’intesa, in modo da contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni”(sentenze nn. 383 e 62 del 2005, n. 6 del 2004, n. 278 del 2010 e n. 165 del 2011).
Dunque, secondo la Corte, la chiamata in sussidiarietà risulta giustificata dalla necessità che sia assicurata da un lato “una visione unitaria”, dall’altro, tuttavia “considerata la rilevanza del progetto strategico […] e la sua diretta incidenza su territorio e quindi sulle relative competenze regionali […] risulta costituzionalmente obbligata la previsione di un’intesa fra gli organi statali ed il sistema delle autonomie territoriali (Conferenza unificata Stato-Regioni) e le Regioni interessate.
Il comma 1 dell’art. 30 del d.l. n. 98 del 2011 è, pertanto, costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede che il Ministero dello sviluppo economico, con il concorso delle imprese e gli enti titolari di reti e di impianti di comunicazione elettronica fissa o mobile, predisponga un progetto strategico, senza una previa intesa con la Conferenza unificata, in quanto viola il principio di leale collaborazione,
Allo stesso modo, la Corte considera illegittima la disposizione di cui al comma 3 del medesimo art. 30 del citato d.l. n. 98 del 2011, nella parte in cui non prevede che, ogniqualvolta si provveda a dare realizzazione concreta sul territorio di una singola Regione a specifici interventi attuativi del progetto strategico, ciò avvenga sulla base di un’intesa con la Regione interessata. Infatti, la Regione “può essere spogliata della propria capacità di disciplinare la funzione amministrativa attratta in sussidiarietà, a condizione che ciò si accompagni alla previsione di un’intesa in sede di esercizio della funzione, con cui poter recuperare un’adeguata autonomia, che l’ordinamento riserva non già al sistema regionale complessivamente inteso, quanto piuttosto alla specifica Regione che sia stata privata di un proprio potere (sentenze n. 383 e n. 62 del 2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003)”.
Conclusioni della Corte
La Corte costituzionale dichiara la l’illegittimità costituzionale dell’articolo 30, commi 1 e 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), conv., con mod., dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nella parte in cui, rispettivamente, non prevedono che la predisposizione del progetto strategico avvenga d’intesa con la Conferenza unificata Stato-Regioni (comma 1) e che la sua realizzazione concreta sul territorio della singola Regione avvenga sulla base di un progetto concordato con la Regione interessata (comma 3).