Il recente Decreto-legge n. 5/2012, convertito in legge il 4 aprile scorso, contiene alcune novità sul tema della misurazione degli oneri informativi, apportando delle importanti modifiche all’articolo 8 della legge n. 180/2011 (c.d. Statuto delle imprese). Da una prima lettura del cennato decreto, infatti, emerge come le disposizioni introdotte vadano ad intrecciarsi con la normativa precedente e, pertanto, nella presente scheda, oltre a mettere in rilievo le più importanti modifiche apportate dal decreto in parola, verranno anche esposti i punti di continuità/discontinuità rispetto ai precedenti interventi legislativi.
In via preliminare, deve osservarsi che il citato articolo 8, nella formulazione antecedente alla novella del 2012, prevedeva soltanto che (i) le amministrazioni non potessero introdurre nuovi oneri regolatori, informativi o amministrativi a carico di cittadini, imprese senza ridurne o eliminarne altri; (ii) fosse obbligatoria una specifica valutazione preventiva degli oneri previsti dagli schemi di provvedimenti normativi e amministrativi.
Sempre al fine di garantire la trasparenza dell’attività amministrativa e la riduzione degli oneri, nel corso del 2011, il legislatore ha previsto l’obbligo per le amministrazioni statali di allegare ai regolamenti ministeriali o interministeriali “…l’elenco di tutti gli oneri informativi gravanti su cittadini e imprese, introdotti ovvero eliminati in virtù degli atti medesimi” (art. 6, comma 2 lett. b, n. 5 del D.L 70/2011).
L’art. 3 del decreto-legge n. 5/2012, sostituendo l’originario comma 2 del citato articolo 8 dello Statuto delle imprese con gli attuali commi da 2 a 2-septies, ribadisce l’importanza della riduzione degli oneri amministrativi, rafforzando così la tutela dei principi di trasparenza ed efficienza dell’azione amministrativa.
In primo luogo, viene introdotta un’importante novità relativa al calcolo degli oneri amministrativi, prevedendo che nel bilancio complessivo di tali oneri si tengano in considerazione anche “… quelli introdotti con atti di recepimento di direttive dell’Unione europea che determinano livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive medesime come valutati nelle relative analisi di impatto della regolamentazione (AIR[1])”. In realtà, tale previsione sembra ribadire il contenuto dell’art. 15, co. 2, della legge 183/2011 (legge di stabilità 2012)[2], laddove è previsto che “Gli atti di recepimento di direttive comunitarie non possono prevedere l’introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse”.
In secondo luogo, l’art. 3 del decreto in esame definisce l’onere amministrativo come “.. i costi degli adempimenti cui cittadini e imprese sono tenuti nei confronti delle pubbliche amministrazioni nell’ambito del procedimento amministrativo, compreso qualunque adempimento comportante raccolta, elaborazione, trasmissione, conservazione e produzione di informazioni e documenti alla pubblica amministrazione”. Questa definizione va a sovrapporsi e, forse, essendo più ampia, a sostituire a quella contenuta nell’art. 6, comma 2 lettera b del D.L 70/2011[3] che definiva onere amministrativo come “qualunque adempimento che comporta la raccolta, l’elaborazione, la trasmissione, la conservazione e la produzione di informazioni e documenti alla pubblica amministrazione”.
Significativo, poi, è l’intrecciarsi del procedimento di rimozione degli oneri amministrativi previsto dalla novella con il meccanismo del Taglia Oneri[4]. In particolare quest’ultimo prevede la riduzione degli oneri amministrativi, entro il 31 dicembre 2012, per una quota complessiva del 25 per cento, ottemperando all’impegno assunto, in sede di Unione europea, dallo Stato italiano. Tale finalità è perseguita attraverso tre passaggi:
1) l’approvazione da parte del Consiglio dei ministri, di un programma di misurazione degli oneri amministrativi, predisposto dal Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e dal Ministro per la semplificazione normativa (comma 1).
2) l’adozione da parte di ciascun Ministro, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione ed il Ministro per la semplificazione normativa, di un piano di riduzione degli oneri amministrativi, che definisce le misure normative, organizzative e tecnologiche finalizzate al raggiungimento dell’obiettivo della riduzione stessa (comma 3);
3) sulla base degli esiti della misurazione degli oneri amministrativi gravanti su ciascun settore, congiuntamente ai piani di cui al comma 3, e comunque entro il 30 settembre 2012, il Governo è autorizzato ad adottare uno o più regolamenti di delegificazione su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e del Ministro per la semplificazione normativa, di concerto con il Ministro o i Ministri competenti, contenenti gli interventi normativi volti a ridurre gli oneri amministrativi gravanti sulle imprese e sui cittadini nei diversi settori ed a semplificare e riordinare la relativa disciplina.
Il decreto in esame, sulla falsariga del meccanismo del Taglia Oneri, prevede (art. 3) che (i) le amministrazioni non possono introdurre nuovi oneri regolatori, informativi o amministrativi a carico di cittadini, imprese senza ridurne o eliminarne altri; (ii) entro il 31 gennaio di ogni anno le amministrazioni pubbliche trasmettono alla Presidenza del Consiglio dei Ministri una relazione a consuntivo dell’anno precedente relativa agli oneri amministrativi, a carico di cittadini imprese, introdotti ed eliminati con gli atti normativi; (iii) sulla base di tali relazioni, il Dipartimento della Funzione Pubblica predispone una relazione contenente il bilancio annuale degli oneri complessivi introdotti ed eliminati[5]. Tale relazione è funzionale all’adozione di misure di compensazione[6] e, più precisamente, se gli oneri statali introdotti sono superiori a quelli eliminati, il Governo, ai fini del relativo pareggio, adotta uno o più regolamenti per la riduzione degli oneri amministrativi di sua competenza
Giova, in questa sede, rilevare la presenza di alcuni problemi di coordinamento tra il provvedimento in commento e il precedente Taglia oneri. Ad esempio, come correttamente osservato dal Servizio Studi della Camera, (i) il comma 3-quater dell’art. 3 del decreto n. 5/2012 prevede che, sulla base degli esiti delle attività definite nel Programma 2012-2015 per la riduzione degli oneri amministrativi, il Governo emana, entro 31 dicembre di ciascun anno, uno o più regolamenti ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per la riduzione di oneri amministrativi; invece, il richiamato art. 25, comma 5, del Taglia Oneri prevede l’adozione di regolamenti ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 per la previsione di interventi che devono confluire nel processo annuale di semplificazione di cui all’art. 20 della legge n. 59 del 1997[7]; (ii) il primo periodo del comma 3-ter attribuisce al Programma 2012-2015 approvato con D.P.C.M. la competenza ad individuare le aree, i tempi e le metodologie di intervento garantendo la partecipazione e la consultazione, anche attraverso strumenti telematici, delle amministrazioni ai fini dell’individuazione degli adempimenti amministrativi da semplificare e della elaborazione delle conseguenti proposte; mentre il citato art. 25 del Taglia Oneri prevede che “ciascun Ministro, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e con il Ministro per la semplificazione normativa, adotta il piano di riduzione degli oneri amministrativi relativo alle materie affidate alla competenza di ciascun Ministro” (comma 3) e che “con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e del Ministro per la semplificazione normativa, si provvede a definire le linee guida per la predisposizione dei piani di cui al comma 3 e delle forme di verifica dell’effettivo raggiungimento dei risultati, anche utilizzando strumenti di consultazione pubblica delle categorie e dei soggetti interessati” (comma 4)[8].
Il decreto in parola contiene anche, rispetto al Taglia Oneri, un esplicito riferimento al principio di proporzionalità[9] degli oneri amministrativi in base al quale, com’è noto, detti oneri devono essere differenziati in relazione alla dimensione, al settore in cui l’impresa opera e all’effettiva esigenza di tutela degli interessi pubblici.
Inoltre, per coordinare le attività di misurazione e le iniziative di riduzione da parte dei diversi livelli istituzionali, il decreto de qua prevede, ai fini del rispetto del principio di leale collaborazione, il ricorso a pareri, accordi e intese in sede di conferenza permanente per i rapporti tra stato regioni e provincia autonome, mentre il Taglia Oneri istituisce invece un Comitato paritetico presso la Conferenza unificata per il coordinamento delle metodologie della misurazione e riduzione degli oneri.
Infine, l’articolo 3, comma 2, del provvedimento in esame ha soppresso l’obbligo di periodicità biennale della verifica dell’impatto della Regolamentazione (VIR)[10].
[1] Comma 1, art. 3, D.L. n.5/2012
[2] a) dopo il comma 5-bis, è inserito il seguente:
«5-ter. La relazione AIR di cui al comma 5, lettera a), dà altresì conto, in apposita sezione, del rispetto dei livelli minimi di regolazione comunitaria ai sensi dei commi 24-bis, 24-ter e 24-quater»; (Lettera così modificata dall’art. 3, comma 3, lett. a) e b), D.L. 9 febbraio 2012, n. 5.)
b) sono aggiunti, in fine, i seguenti commi:
«24-bis. Gli atti di recepimento di direttive comunitarie non possono prevedere l’introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse, salvo quanto previsto al comma 24-quater.
24-ter. Costituiscono livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive comunitarie:
a) l’introduzione o il mantenimento di requisiti, standard, obblighi e oneri non strettamente necessari per l’attuazione delle direttive;
b) l’estensione dell’ambito soggettivo o oggettivo di applicazione delle regole rispetto a quanto previsto dalle direttive, ove comporti maggiori oneri amministrativi per i destinatari;
c) l’introduzione o il mantenimento di sanzioni, procedure o meccanismi operativi più gravosi o complessi di quelli strettamente necessari per l’attuazione delle direttive.
24-quater. L’amministrazione dà conto delle circostanze eccezionali, valutate nell’analisi d’impatto della regolamentazione, in relazione alle quali si rende necessario il superamento del livello minimo di regolazione comunitaria. Per gli atti normativi non sottoposti ad AIR, le Amministrazioni utilizzano comunque i metodi di analisi definiti dalle direttive di cui al comma 6 del presente articolo».
[3] onere informativo si intende qualunque adempimento che comporta la raccolta, l’elaborazione, la trasmissione, la conservazione e la produzione di informazioni e documenti alla pubblica amministrazione.
[4] Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
[5] Comma 2bis
[6] Comma 2ter
[7] Camera dei Deputati, Servizio Studi, dossier n. 595/2.
[8] Ibidem.
[9] Tale principio è stato introdotto con il Decreto- legge 31 maggio 2010 , n. 78 “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”
[10] Infatti sono stati abrogati il terzo e quarto periodo dell’articolo 14, co. 4, della legge 246/2005.