Dopo un travagliato iter di approvazione, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 10 dicembre 2010 n. 288, s.o. n. 270/L, il testo del nuovo Regolamento di attuazione del Codice dei Contratti Pubblici che abroga e sostituisce integralmente il precedente D.P.R. n. 554 del 1999, concernente il solo settore dei lavori pubblici.
Si tratta di un regolamento che, attuando la previsione dell’art. 5 del D.Lgs. 163/2006, detta non solo le norme di esecuzione del Codice dei Contratti Pubblici, ma contiene svariate norme di attuazione che ne integrano la portata, divenendone il necessario complemento in diverse materie di fondamentale rilevanza nell’impianto codicistico.
Prima ancora di delineare in sintesi le principali novità introdotte dal regolamento in questione è bene chiarire la tempistica legata all’entrata in vigore del D.P.R. n. 207/2010, anche in relazione alla normativa transitoria ivi prevista.
Entrata in vigore.
Il nuovo regolamento entrerà in vigore, nella sua interezza, l’8 giugno 2011, ossia 180 giorni dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
Attualmente sono già in vigore dal 25 dicembre 2010 (15 giorni dopo la pubblicazione) solo gli artt. 73 e 74 recanti rispettivamente «Sospensione e decadenza dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di attestazione» e «Sanzioni per violazione da parte delle imprese dell’obbligo d’informazione», in recepimento del parere del Consiglio di Stato del 14/07/2008, con il quale, limitatamente alle citate disposizioni, si riteneva sufficiente una vacatio legis ordinaria.
In particolare, tali disposizioni prevedono l’irrogazione di sanzioni pecuniarie ed interdittive nei confronti delle Soa che nello svolgimento della propria attività violino determinati obblighi posti a loro carico nonché nei confronti degli operatori economici che non ottemperino alla richiesta dell’A.V.C.P. di informazioni sulla propria qualificazione. Le sanzioni sono raddoppiate per l’utilizzo di certificati di lavori falsi, condotta che prevede anche la segnalazione nella banca dati dell’Autorità.
Per le altre disposizioni, invece, la previsione di un tempo di vacatio più lungo è imposto dalla complessità delle norme regolamentari e dall’impatto che le stesse esercitano nei confronti delle stazioni appaltanti.
La normativa transitoria.
Un apparato normativo così ampio e complesso, quale quello del Regolamento in esame, richiede necessariamente un insieme di norme che regolino il passaggio dalla legislazione precedente al nuovo panorama normativo delineato dal D.P.R. 207/2010, risolvendo preventivamente possibili questioni di diritto intertemporale.
Tale funzione è svolta dall’art. 357 del citato D.P.R. che, lungo ben 23 commi, regola il periodo che precede la piena applicazione delle disposizioni regolamentari.
In proposito, giova comunque precisare che, conformemente alla prevalente giurisprudenza del Consiglio di Stato, in sede di gara pubblica la stazione appaltante è vincolata ad applicare le disposizioni contenute nel bando, lex specialis che regola la gara, anche ove le disposizioni in esso contenute non siano conformi allo jus superveniens, fermo restando, comunque, l’eventuale esercizio del potere di autotutela (ex plurimis, Cons. stato, sez. V, 15/11/2001, n. 5843).
In linea generale si può osservare che il citato art. 357 conferisce una particolare efficacia alle disposizioni in materia di organi del procedimento e di programmazione che si applicano, in deroga ai principi generali, anche ai rapporti in corso di esecuzione alla data di entrata in vigore del Regolamento.
Inoltre, al fine di evitare la sopravvivenza per un tempo eccessivo della vecchia normativa e consentire un passaggio graduale e non brusco al nuovo regime, il comma 2 dell’art. 357 dispone che per le progettazioni in corso e per quelle bandite prima della data di entrata in vigore del Regolamento, le stazioni appaltanti hanno facoltà di adeguare il progetto in conformità delle nuove disposizioni in materia di progettazione.
Per quanto riguarda, invece, le attestazioni SOA, è prevista una normativa intermedia, la cui efficacia è limitata al periodo di vacatio legis.
In relazione al sistema di garanzia globale, le norme in questione si applicano ai contratti i cui bandi od avvisi siano pubblicati a decorrere dalla data di un anno rispetto all’entrata in vigore del Regolamento.
Il successivo art. 358, invece, indica le norme di esecuzione ed attuazione abrogate per effetto dell’entrata in vigore del Regolamento. Si tratta di una previsione che va ad aggiungersi a quella dell’art. 256 del Codice che non aveva contenuto esaustivo, in quanto il comma 5 della stessa attribuiva all’emanando regolamento di attuazione il potere di indicare le norme abrogate in seguito alla sua entrata in vigore.
Principali novità.
Dopo questa necessaria ed opportuna panoramica sulla fase transitoria, si può fare un sintetico cenno alle molteplici novità introdotte dal D.P.R. 207/2010.
In primo luogo, si segnala che il nuovo Regolamento non si limita a riformare le procedure di affidamento dei lavori pubblici, ma, nella parte IV, contiene una disciplina analitica dei contratti relativi a forniture e servizi nei settori ordinari, introducendo anche significative innovazioni rispetto al D.Lgs. n. 163/2006.
Si segnalano, in particolare, l’art. 271 che introduce anche in questa materia l’istituto della programmazione, volto a garantire una razionale ed adeguata organizzazione degli acquisti e delle acquisizioni, ispirata ai principi di economicità ed efficacia della p.a.; gli artt. 272 e 273, relativi al responsabile del procedimento; l’art. 275, relativo ai requisiti di qualificazione, che demanda al bando il potere di individuare i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi relativi alla prestazione principale e alle eventuali prestazioni secondarie per i singoli importi, che devono essere posseduti dai concorrenti singoli ovvero partecipanti in R.T.I., Consorzio, o GEIE; l’art. 282 relativo alla Commissione di gara, l’art. 283 relativo ai criteri di aggiudicazione e l’art. 284 relativo alle offerte anomale.
Inoltre, una significativa innovazione è quella prevista dall’art. 278 che introduce la finanza di progetto nel comparto dei servizi suscettibili di sfruttamento economico mediante la previsione di una disciplina modulata sulla base della finanza di progetto per i lavori. Sono stati adattati alla specificità dei servizi il contenuto della proposta presentata dal promotore e l’individuazione delle attività cui è tenuta l’amministrazione in sede di valutazione della proposta medesima.
Una normativa articolata e dettagliata è quella di cui agli artt. 287-296, nei quali vengono disciplinati il sistema dinamico di acquisizione, centralizzato ad opera di Consip, nonché presupposti, condizioni e modalità di svolgimento dell’asta elettronica (c.d. e procurement).
Dettagliata anche la disciplina di esecuzione ed attuazione della normativa codicistica in materia di esecuzione del contratto e modifiche in corso di svolgimento dello stesso (artt. 297-311).
Per quanto concerne i contratti relativi ai lavori pubblici, una dettagliata normativa di esecuzione è dedicata alla figura del RUP, nonché all’attività di programmazione e progettazione.
A titolo esemplificativo, si segnalano i contenuti dello studio di fattibilità; l’individuazione dettagliata dei contenuti degli elaborati progettuali e la definizione di una rigorosa procedura di verifica dei progetti, che devono essere controllati e validati da soggetti terzi rispetto al progettista.
Inoltre, si segnala il nuovo sistema di qualificazione delle imprese (artt. 60 ss.), su cui si sono concentrate discussioni. Di particolare rilevanza anche il sistema di garanzia globale di esecuzione, obbligatorio per le opere di maggior rilevanza, espressamente indicate all’art. 129 comma 3 del Regolamento. Essa consiste nella prestazione di una garanzia fideiussoria per il mancato o inesatto adempimento dell’esecuzione del contratto per un importo pari al 10% dell’importo contrattuale e nella garanzia di subentro di cui all’art. 131 comma 1, lettera b) del Regolamento medesimo. In base a quest’ultima disposizione è previsto l’obbligo, su richiesta della stazione appaltante o del soggetto aggiudicatore, di fare subentrare il sostituto nella esecuzione completando il lavoro garantito al posto del contraente, qualora si verifichi la risoluzione del contratto ai sensi degli articoli 135 e 136 del Codice, nonché nel caso di fallimento, liquidazione coatta amministrativa o concordato preventivo, che impediscano la corretta prosecuzione dell’esecuzione.
Una esauriente disciplina è anche quella dedicata ai criteri di determinazione dell’offerta economica più vantaggiosa, all’offerta anomala, al collaudo dei lavori ed ai lavori riguardanti i beni culturali.
Apposite parti del Regolamento sono dedicate rispettivamente ai contratti pubblici relativi a servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria nei settori ordinari; ai contratti pubblici relativi a servizi e forniture nei settori speciali e ai contratti eseguiti all’estero, con particolare riferimento ai lavori su immobili ubicati all’estero in uso al Ministero degli affari esteri.
Infine, si segnala tra gli allegati, l’allegato P che introduce indicazioni circa i criteri da seguire per l’aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa di forniture e servizi.