Il nuovo volume di Di Gaspare esce in libreria in concomitanza con la diffusione dello schema di regolamento governativo che dovrebbe porre l’ultimo tassello del quadro normativo dei servizi pubblici locali. Il condizionale, come suggerisce l’Autore, è d’obbligo in un terreno il cui sostrato giuridico è in continua “trasformazione”.
Il volume aggiorna, ampliandone i contenuti, l’edizione del 2001, di cui conserva l’impianto storiografico (il Capitolo I) e arricchendo l’indagine di un capitolo comparatistico (il II) e di un saggio critico sulle riforme dell’ultimo decennio (Capitolo VII). Completano il quadro tre capitoli (VIII, IX e X), redatti da due studiosi, P. Rossi e L. Alla, di analisi delle più recenti novità normative.
Il Capitolo I è integralmente dedicato alla ricostruzione delle radici storiche e teoriche del modello del servizio pubblico, interpretando la municipalizzazione dalla legge Giolitti in continuità storica con la costituzione economica dello Stato liberale di diritto. Interesse generale della collettività (coincidente in questa fase con l’interesse pubblico), fallimento del mercato e dei privati nella fornitura adeguata dei servizi e obbligatorietà del pareggio di bilancio costituiscono i limiti alla deroga al mercato, i presupposti in presenza dei quali l’esclusiva a favore dei comuni diviene ammissibile. “Dissolti” nella costituzione repubblicana, questi limiti riaffiorano grazie all’impatto del diritto comunitario, con l’imperativo della creazione del mercato interno. Norme sugli aiuti di stato, sulla trasparenza delle relazioni finanziarie tra stato e imprese nazionali ed estensione dell’ambito di applicazione dei principi concorrenziali alle imprese incaricate della gestione dei servizi di interesse economico generale hanno l’effetto di ricondurre l’area della deroga nel suo alveo originario, e di rigenerare quei limiti anche costituzionali (art. 43) alla riserva in favore degli enti territoriali.
Il nuovo Capitolo II offre un’utile comparazione tra sistema italiano di gestione dei servizi pubblici locali e sistema anglosassone, specialmente statunitense. Qui l’Autore coglie gli snodi problematici dell’evoluzione sistemica nostrana, che sostituisce al vincolo del pareggio di bilancio, all’autosufficienza finanziaria dei comuni, alla “azione popolare” per far valere la responsabilità gestionale del’ente locale, il ricorso all’indebitamento e ai trasferimenti pubblici, prodromici a quello che l’A. definisce un equilibrio “catastrofico” che alimenta il debito pubblico e annulla le principali leve ad una gestione efficiente dei servizi. Perno dell’indagine sono i conflitti di interesse tra comune come “acquirente collettivo del servizio”, come regolatore dello stesso e come “proprietario della società che lo eroga”. Il menu dei correttivi, puntualmente indicati, trae spunto dall’esperienza statunitense della public company, e vanno nel senso della privatizzazione sostanziale, dell’istituzione di autorità di regolazione settoriali e del recupero delle economie di scala mediante la ri-definizione dei bacini di utenza. Considerazioni che benché datino un decennio restano ancora attualissime.
A mo’ di glosse, i Capitoli III e IV approfondiscono taluni aspetti accennati nel Primo: quello della “rivoluzione” del sistema dei servizi pubblici, nazionali e locali, innescata delle innovazioni del diritto comunitario. Mentre però, a livello metodologico, il primo fornisce un’analisi squisitamente giuridica ricostruendo il dato positivo delle posizioni comunitarie (prassi della Commissione e giurisprudenza), il secondo traccia l’evoluzione verso il modello liberista di stampo anglosassone del sistema dei servizi pubblici locali seguendo un “approccio teorico concettuale”. Nel complesso questi due capitoli complementari offrono un compendio tuttora solido, un decalogo delle buone intenzioni ancora lungi dall’essere realizzato.
La riprova di quanto appena detto, la “smoking gun”, è nel Capitolo VII dedicato alle riforme e contro-riforme dell’ultimo decennio: l’apertura al mercato dei servizi pubblici locali è un “fuorviante miraggio”, e la liberalizzazione “sempre traguardata dalla disciplina positiva e mai raggiunta nella sua applicazione” si acclara come “sospesa attesa dell’epifania”. La definizione di periodi transitori costantemente reiterati e di continuo posticipati, una produzione normativa interstiziale ed emergenziale, il caotico (s)coordinamento tra fonti nazionali e regionali e tra queste e le attività delle autorità di regolazione, l’altalenante rapporto tra normative generale e settoriali, la semiprivatizzazione (al 60%) legislativamente imposta, l’attribuzione di insolite funzioni consulenziali, ma non vincolanti, all’autorità antitrust per il ricorso al modello, caro ai comuni, dell’in house providing: sono queste le principali caratteristiche stigmatizzate dall’A. E non può che condividersi l’impressione nel constatare che a dispetto delle formule legislative i due modelli di in house e di società mista, come da ultimo tracciati dall’art. 23-bis, sono largamente sovrapponibili e quasi identicamente avversi ad una effettiva liberalizzazione. A fronte di tanta incertezza normativa sorprende – in positivo – apprendere dall’A. che il decennio è stato caratterizzato da fenomenali processi di aggregazione societaria, costituzione di gruppi finanziari industriali e quotazioni in borsa: processi di adeguamento e adattamento pragmatico al mercato che partono “dal basso” e che sono approfonditi, con metodica quasi aziendalistica, nel Capitolo V.
Gli ultimi tre capitoli, come detto, approfondiscono taluni aspetti delle più recenti innovazioni normative. I Capp. VIII e IX, di Paolo Rossi, descrivono l’ultima riforma operata dall’art. 23-bis della legge 133/08 e s.m.i. individuandone dapprima la ratio ispiratrice e definendone i rapporti con le discipline di settore; quindi l’Autore approfondisce il delicato tema delle forme di affidamento dei servizi pubblici locali evidenziando le criticità di attuazione della normativa nonchè i problemi legati alla collocazione di questa all’interno del sistema delle fonti. Il Cap. X, di Luigi Alla, è specialmente dedicato al tema del rapporto tra finanziamento degli obblighi di servizio pubblico e disciplina comunitaria degli aiuti di stato, ove l’oscillante giurisprudenza ha creato sacche di incertezza giuridica che l’Autore contribuisce a ricomporre in maniera sistematica.
Nel vastissimo panorama dottrinale sul tema generato dall’incostanza del legislatore dei servizi pubblici locali, di cui l’A. dà peraltro conto nel corposo e ragionato apparato bibliografico (un vero e proprio atlante), questo volume ha il grande pregio di arricchire il lettore: per la varietà degli approcci metodologici impiegati, per la ricchezza e profondità delle valutazioni critiche e per l’ancoraggio costante alla tradizione delle grandi teorizzazioni in tema di servizi pubblici del secolo scorso.
[7.10.2010]