L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), con la segnalazione AS528 – Oneri di servizio pubblico nel settore del trasporto ferroviario, ha formulato al Governo, al Parlamento ed alle Regioni, alcune osservazioni in merito agli effetti sulle dinamiche competitive e sui livelli qualitativi dei servizi ferroviari derivanti dalla «perdurante assenza di chiarezza in tema di definizione degli oneri di servizio pubblico nel settore».
Ad avviso dell’AGCM, la parziale e opaca distinzione tra il perimetro dei cosiddetti servizi «di mercato» e di quelli «del servizio universale contribuito» – tanto regionale che statale – ed il generalizzato affidamento al di fuori di procedure ad evidenza pubblica, comportano importanti implicazioni in merito:
a) alla determinazione del livello dei sussidi;
b) alle condizioni concorrenziali di offerta del trasporto ferroviario passeggeri concernente sia i servizi «a media e lunga percorrenza» che quelli del «trasporto pubblico locale»; c) agli incentivi per il principale operatore di trasporto ferroviario a segmentare la domanda ed a trasferire una parte della stessa dall’area del servizio universale (locale/regionale e nazionale) a quella di «mercato», più redditizia, con significativi incrementi di costo per i viaggiatori; d) agli standard qualitativi del servizio di trasporto ferroviario.
Particolarmente critica è la posizione espressa dall’AGCM sugli effetti concorrenziali delle normative recentemente introdotte o in corso di introduzione in tema di prestazione dei servizi ferroviari rientranti nell’ambito del “trasporto pubblico locale”. Il riferimento è all’effetto combinato di alcuni provvedimenti normativi statali che, da un lato, accordano alle Regioni la possibilità di usufruire – per il triennio 2009-2011 – di risorse certe per il trasporto ferroviario regionale, a condizione che tali risorse siano destinate alla stipula di nuovi contratti con Trenitalia[1] – con effetto evidentemente discriminatorio nei confronti di altri operatori e di disincentivo allo svolgimento di procedure di gara – e, dall’altro, modificano la disciplina in tema di durata dei contratti di servizio prevista dall’articolo 18, comma 1, del d. lgs. 422/1997, prevedendo che i contratti di servizio relativi al trasporto pubblico ferroviario «comunque affidati» abbiano una durata minima non inferiore ai sei anni e siano rinnovabili per altri sei[2].
A tali previsioni, si potrebbe altresì associare – ove venisse confermato il testo dell’articolo 61 (Ulteriori disposizioni in materia di trasporto pubblico locale)[3] del ddl AS 1195 Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia nella versione approvata al Senato il 14 maggio 2009 – la reintroduzione della possibilità di fare ricorso ad affidamenti diretti per i servizi ferroviari rientranti nell’ambito del trasporto pubblico locale.
In definitiva, dunque, osserva criticamente l’AGCM, per effetto di tali previsioni si determinerebbe «l’effetto di continuare a sottrarre ad ogni confronto concorrenziale il settore, ben oltre la data limite del 31 dicembre 2010 prevista dall’articolo 23 bis, di fatto almeno al 2015 – se non al 2021».
Nella parte conclusiva della segnalazione, l’AGCM effettua alcune considerazioni e proposte per la definizione di una regolazione del servizio universale nel settore ferroviario coerente con i principi della concorrenza.
In primo luogo, si afferma come sia auspicabile che la ri-programmazione dell’ambito del servizio universale nel trasporto ferroviario passeggeri avvenga quanto prima – da parte delle Regioni e dello Stato – e sia improntata a criteri di trasparenza, pubblicità e verificabilità, sia nella delimitazione del perimetro che nell’affidamento e quantificazione del corrispettivo. Ciò al fine di fornire un quadro di certezza all’impresa ferroviaria che attualmente svolge il servizio pubblico e, contemporaneamente, di limitarne comportamenti opportunisti volti a massimizzare le condizioni per il sussidio incrociato tra i due ambiti di servizio, e a spostare la domanda verso i servizi più profittevoli.
In tale prospettiva, si ritiene necessario che venga risolto il nodo dell’identificazione delle direttrici e dei servizi «a contribuzione» (esplicitati in termini di tipo di treno, capacità, fermate, tempi di percorrenza totali e parziali) sulla base delle esigenze di mobilità ritenute meritevoli di soddisfacimento in relazione alle risorse disponibili, distinguendo fra la dimensione regionale del servizio e quella interregionale.
Ad avviso dell’AGCM, inoltre, al fine di colmare le inevitabili asimmetrie che limitano le autorità competenti nella definizione dei costi standard di produzione del servizio, appare necessario che la corretta definizione del servizio universale sia prontamente seguita dalla aggiudicazione attraverso procedure ad evidenza pubblica della gestione del servizio di trasporto ferroviario, sulle tratte non remunerative, all’operatore in grado di minimizzare i sussidi.
Relativamente alle risorse necessarie per il finanziamento dei servizi non di mercato, si osserva come l’identificazione e la separazione tra i servizi remunerativi e quelli non profittevoli possa anche favorire l’individuazione di un «corretto e trasparente meccanismo di compartecipazione al finanziamento del servizio universale da parte delle imprese ferroviarie autorizzate a operare i servizi a più elevata redditività, con un apprezzabile effetto sulle risorse pubbliche impiegate».
In tale linea di ragionamento, si afferma che la condizione preliminare per un efficiente meccanismo di affidamento, è una politica di finanziamento del materiale rotabile in cui i fondi stanziati a livello centrale siano messi nella disponibilità delle Regioni senza alcun vincolo di destinazione a favore dell’operatore incumbent, al fine di ridurre le barriere all’entrata dei singoli affidamenti rendendoli maggiormente contendibili attraverso il ricorso alle gare.
Per quanto concerne le limitazioni competitive derivanti dall’attuale quadro normativo, l’Autorità, pur sottolineando la necessità di un’urgente revisione normativa che limiti l’effetto restrittivo sulle dinamiche concorrenziali attese in coerenza con quanto previsto dal Decreto Legislativo n. 422/97 e dell’articolo 23 bis, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, auspica che «siano le Regioni stesse, nel loro interesse di acquirenti del servizio, a non avvalersi della possibilità di prorogare il servizio affidato direttamente o di procedere a nuovi affidamenti diretti».
Infine, con riferimento al trasporto merci, l’AGCM è dell’avviso che la configurazione di questo mercato non renda necessaria la definizione di un’area di servizio universale. Tuttavia, laddove, in ogni caso, lo Stato dovesse rilevare il permanere di un’esigenza di imporre oneri di servizio universale nel settore, sarebbe opportuna una maggiore chiarezza nella definizione delle obbligazioni a carico del soggetto regolato e trasparenza nell’accesso ai servizi onerati da parte di tutti gli operatori ferroviari (attraverso la consultazione pubblica del mercato).
Il testo integrale del documento è reperibile nella sezione Segnalazioni del sito internet dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato al seguente indirizzo http://www.agcm.it/agcm_ita/DSAP/SEGNALA.NSF/fbd37caf950c2cf6c12564b3005194de/097b70a6f24d2d58c12575d700496ce5?OpenDocument
[1] Si veda l’articolo 25, comma 2, della legge 28 gennaio 2009, n. 2 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, recante misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale, pubblicata nella Gazz. Uff. 28 gennaio 2009, n. 22, S.O.
[2] Si veda l’articolo 7, comma 3-ter, della legge 9 aprile 2009 n. 33 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, recante misure urgenti a sostegno dei settori industriali in crisi, pubblicata nella Gazz. Uff. 11 aprile 2009, n. 85, S.O.
[3] L’articolo 61 del ddl AS 1195, nella versione approvata il 14 maggio 2009 prevede che «Al fine di armonizzare il processo di liberalizzazione e di concorrenza nel settore del trasporto pubblico regionale e locale con le norme comunitarie, le autorità competenti all’aggiudicazione di contratti di servizio, anche in deroga alla disciplina di settore, possono avvalersi delle previsioni di cui all’articolo 5, paragrafi 2, 4, 5 e 6, e all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007. Alle società che, in Italia o all’estero, risultino aggiudicatarie di contratti di servizio ai sensi delle previsioni del predetto regolamento (CE) n. 1370/2007 non si applica l’esclusione di cui all’articolo 18, comma 2, lettera a), del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422».