L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, facendo seguito ad una richiesta di parere avanzata dalla Regione Friuli Venezia Giulia in merito all’intendimento dell’amministrazione regionale di avviare una procedura per l’affidamento del servizio di trasporto pubblico locale sull’intero territorio regionale per il periodo 2011-2019, ha formulato delle osservazioni su alcune delle questioni più delicate dal punto di vista della tutela della concorrenza connesse all’affidamento del servizio.
L’attenzione dell’Autorità sofferma sull’ipotesi delineata dalla regione di affidare, ad un unico gestore, con un lotto integrato sia dal punto di vista geografico che modale, il servizio di trasporto pubblico locale sull’intero territorio della regione. Tale scelta viene motivata dall’Amministrazione regionale in considerazione dei benefici attesi in termini di riduzione dei contributi a carico dell’Amministrazione, miglioramento della qualità del servizio e aumento della quantità prodotta.
Sul punto, l’Autorità rileva che la scelta del lotto unico può verosimilmente determinare, soprattutto in considerazione dell’integrazione modale ferro-gomma-marittimo, «una significativa limitazione del numero dei possibili partecipanti alla gara, dati i requisiti dimensionali e di esperienza necessariamente richiesti».
In tale linea di ragionamento, il Garante della Concorrenza auspica che l’Amministrazione regionale valuti approfonditamente la decisione di mettere a gara un unico lotto integrato e che la sua eventuale conferma venga effettuata «solo dopo aver attentamente verificato che i vantaggi derivanti da tale configurazione del servizio siano tali da più che compensare i costi concorrenziali derivanti dall’impatto negativo di tale previsione sul numero dei potenziali partecipanti alla gara».
Nella medesima linea di ragionamento, viene evidenziato il particolare rilievo delle disposizioni del bando riguardanti il materiale rotabile che assumono una valenza fondamentale ai fini della riduzione degli ostacoli alla partecipazione alla gara e della possibilità di discriminazione tra i potenziali partecipanti.
Al riguardo, vengono valutate positivamente le soluzioni prefigurate dall’Amministrazione regionale che, da un lato, prevedono la messa a disposizione dell’aggiudicatario del materiale rotabile di cui la Regione Friuli Venezia Giulia è titolare, dall’altro, dispongono il differimento di 24 mesi tra l’aggiudicazione della gara e l’inizio effettivo del servizio.
L’effetto combinato di queste due previsioni è, infatti, quello di favorire lo svolgimento della gara e la selezione dell’impresa in grado di garantire la «gestione più efficiente» del servizio di trasporto, assicurando che la disponibilità attuale del materiale rotabile in capo ad alcuni dei partecipanti alla gara non costituisca un fattore di discriminazione tra questi e quelli che al momento non ne siano in possesso. Inoltre, il differimento temporale consente all’aggiudicatario del servizio che ne fosse sprovvisto, il tempo tecnico necessario per acquisire sul mercato il materiale rotabile eventualmente occorrente in aggiunta a quello ceduto dalla Regione stessa.
Sempre nella prospettiva di assicurare lo svolgimento di un effettivo confronto competitivo fra più operatori in sede di gara, l’Autorità rileva l’opportunità che: a) il numero dei partecipanti sia maggiore del numero dei lotti messi a gara; b) vi sia una corretta definizione dell’oggetto della gara, specificando opportunamente le caratteristiche dei servizi banditi, i criteri di valutazione delle offerte, con una netta prevalenza del fattore prezzo sulle altre componenti dell’offerta economica, in quanto «parametro oggettivo e trasparente che favorisce un pieno e corretto svolgimento del processo competitivo, fermo restando il pieno rispetto degli obblighi di servizio»; c) la previsione di requisiti di accesso alla gara idonea a consentire maggiori opportunità di partecipazione alle imprese presenti nel settore.
Con particolare riguardo a quest’ultimo profilo, il Garante della Concorrenza, auspica anche che si faccia ricorso ad un utilizzo corretto, sotto il profilo concorrenziale, dell’istituto dell’associazione temporanea d’impresa (ATI).
L’Autorità richiama il proprio consolidato orientamento (cfr. da ultimo, il Provvedimento n. 17550 dell’Autorità del 30 ottobre 2007 nel caso I657 Servizi aggiuntivi di trasporto pubblico nel comune di Roma) secondo cui il ricorso alle ATI ha una valenza pro-concorrenziale nella misura in cui sia funzionale all’ampliamento del novero degli offerenti, migliorando la qualità dell’offerta. Di contro, esso, in quanto veicolo di collaborazione tra le imprese, può prestarsi ad un uso restrittivo della concorrenza, attuale o potenziale, tra le imprese stesse, quando «riduce artificiosamente il numero dei potenziali offerenti, vanificando la stessa motivazione del ricorso al meccanismo di gara».
In tale linea di ragionamento viene ritenuto necessario evidenziare che il ricorso all’ATI, seppure importante al fine di consentire un ampliamento dell’offerta potenziale, dovrà essere espressamente circoscritto allo sviluppo di sinergie tra operatori che, in ragione delle precipue caratteristiche del bando (aggregazione territoriale e integrazione modale), non sarebbero in grado di partecipare autonomamente alla gara, presentando offerte effettivamente competitive.
Nella medesima prospettiva, infine, viene ritenuta opportuna la previsione di puntuali disposizioni in merito alla possibilità da parte dell’aggiudicatario del servizio di fare ricorso all’outsourcing e di subappaltare alcune funzioni accessorie e/o servizi specifici.
Sul punto, l’Autorità se pure riconosce che in linea generale il ricorso al subappalto possa avere un ruolo significativo nel favorire il contenimento dei costi rispetto ad alcune funzioni che possono essere esternalizzate, ritiene necessaria, soprattutto nell’ipotesi di affidabilità in outsourcing di «componenti essenziali» del servizio:
a) l’introduzione nel bando di gara di chiari limiti quantitativi a tale utilizzo (non superiore, in ogni caso, al 30% del servizio subappaltato);
b) la previsione che richiede al concorrente di indicare, nell’offerta, le attività ed i servizi che potrebbero essere oggetto di subappalto ;
c) l’inserimento di clausole che vietino l’autorizzazione, da parte della stazione appaltante, di subappalti a favore di concorrenti non aggiudicatari e/o di potenziali concorrenti non partecipanti alla gara.
Ad avviso dell’Autorità, infatti, l’adozione di tali accorgimenti consente di ridurre il rischio di collusione, già nella fase di presentazione delle offerte, fra impresa aggiudicataria e impresa subaffidataria, con conseguente riduzione del confronto concorrenziale, oltre che garantire un sostanziale mantenimento del rapporto fiduciario fra amministrazione appaltante e soggetto aggiudicatario.
Infine, il Garante della Concorrenza rileva l’opportunità che il bando di gara qualifichi in maniera puntuale i contenuti delle clausole di cd. protezione sociale, per evitare che «un’eccessiva rigidità» delle stesse – ad esempio, attraverso l’introduzione in sede di disciplinare di gara di previsioni che vincolino il gestore subentrante, oltre che all’obbligo di assumere il personale del gestore uscente, anche in ordine ad aspetti della relativa gestione contrattuale e/o di utilizzo del personale – possa penalizzare i nuovi entranti e determinare ricadute negative in termini di efficienza del servizio e di risparmio per l’Amministrazione
Infine, il Garante della Concorrenza rileva l’opportunità che il bando di gara qualifichi in maniera puntuale i contenuti delle clausole di cd. protezione sociale, per evitare che «un’eccessiva rigidità» delle stesse – ad esempio, attraverso l’introduzione in sede di disciplinare di gara di previsioni che vincolino il gestore subentrante, oltre che all’obbligo di assumere il personale del gestore uscente, anche in ordine ad aspetti della relativa gestione contrattuale e/o di utilizzo del personale – possa penalizzare i nuovi entranti e determinare ricadute negative in termini di efficienza del servizio e di risparmio per l’Amministrazione
Il testo integrale della Segnalazione può essere reperito nella sezione Segnalazioni/Pareri del sito dell’Autorità al seguente indirizzo: http://www.agcm.it/