Premessa; Introduzione; CAPITOLO I L’informatizzazione pubblica; CAPITOLO II L’unitarietà informativa dell’amministrazione; CAPITOLO III Il trattamento informatico delle informazioni e dei documenti pubblici; CAPITOLO IV L’omologazione tecnologica del sistema; CAPITOLO V Il coordinamento “dall’alto”; CAPITOLO VI Il sistema pubblico di connettività e le esperienze di coordinamento “dal basso”; Bibliografia.
Nel libro “Il sistema informativo pubblico” Francesca Martini ricostruisce il percorso dell’introduzione delle tecnologie informatiche nelle pubbliche amministrazioni e, più in generale, nell’ordinamento amministrativo italiano. Analizza il percorso del fenomeno dai suoi esordi, quando si riteneva che l’avvento delle nuove tecnologie non avesse una rilevanza giuridica in relazione all’organizzazione né all’attività amministrativa, sino all’evoluzione recente in e-government e/o digitalizzazione dell’amministrazione pubblica.
La ricostruzione prende avvio dall’analisi degli interventi normativi, che da mero dato fenomenico hanno definito la positivizzazione e la sistematizzazione della materia. Il processo di emersione e riconoscimento dei valori correlati al fenomeno dell’informatizzazione nel nostro ordinamento è avvenuto a seguito delle modifiche organizzative e funzionali degli apparati amministrativi pubblici; il processo di riforma, dunque, non si è sviluppato secondo delle direttrici di principio, ma tramite successivi riconoscimenti delle rispettive posizioni dei cittadini. Passando in rassegna le tappe di questo iter normativo, particolare rilievo è assunto dagli interventi comunitari, che partono, invece, dalla centralità dei diritti del cittadino come propulsore del cambiamento. L’ordinamento positivo italiano ha riconosciuto i nuovi diritti e le corrispondenti nuove finalità dell’attività amministrativa; l’Autrice sottolinea ed indaga la scarsa autorevolezza ed incisività dello strumento normativo, rispetto al contesto sociale, tecnologico, politico ed alle dinamiche relazionali del mercato. Rimarca la neutralità della materia, esclusivamente tecnica e particolarmente fluida, ovvero soggetta alla rapida evoluzione tecnologica, che rende rapidamente obsolete le norme, soprattutto regolamentari.
L’evoluzione normativa del fenomeno dell’informatizzazione dell’amministrazione pubblica riflette, inoltre, le vaste problematiche relative al riparto delle competenze normative e amministrative conseguente alla riforma costituzionale del Titolo V; in particolare perchè uno degli ambiti di competenza esclusiva dello Stato attiene al coordinamento informativo statistico ed informatico dei dati di Stato, Regioni ed Enti Locali. Francesca Martini approfondisce le trasformazioni che ne sono derivate: lo stretto parallelismo tra funzione amministrativa e legislativa, l’assoggettamento del sistema, non più alle garanzie di eguaglianza e uniformità assicurate dalla legge, ma al più flessibile sistema della frontiera mobile della sussidiarietà.
L’Autrice analizza, inoltre, i modelli e le sedi di “leale collaborazione” che sono andati progressivamente affermandosi, e quelli che si sono dimostrati inadeguati e, più in generale, la funzione delle relazioni interamministrative nell’evoluzione della disciplina in esame, ancora più importante in relazione ai processi introdotti dalla necessità di condivisione interamministrativa dei dati pubblici al fine di fornire ulteriori utilità al cittadino. L’effetto organizzativo complessivo del sistema informativo pubblico viene analizzato come il prodotto di atti aventi carattere normativo, di atti amministrativi generali e individuali, di atti di indirizzo politico, nonché delle emergenti figure organizzative proprie della cooperazione paritaria fra le istituzioni.
L’Autrice sottolinea, inoltre, che la crisi del concetto di Stato e l’adozione di modelli fluidi di decisione e di messa in opera delle politiche pubbliche, derivanti dall’avvento dei nuovi strumenti tecnologici e dai conseguenti mutamenti socio-culturali, giustifica ed esalta il valore dell’approccio di analisi attraverso le categorie economiche. Da questo punto di vista, l’Autrice, tenendo conto dei diversi approcci di studio che si possono adottare, ritiene utile impostare la trattazione della materia individuata in una prospettiva “di condizionamento teleologico” delle attività di informatizzazione, innovazione, digitalizzazione e gestione delle informazioni pubbliche. Infatti, gli strumenti di interrelazione dei sistemi informativi delle diverse amministrazioni diventano strumenti di garanzia e certezza per il cittadino, contribuendo, in diversa misura, a definire una nuova forma di certezza per il cittadino.
Dopo aver descritto ed analizzato il contesto generale nella premessa del libro, Francesca Martini svolge, nell’ampia introduzione, un’analisi approfondita dell’oggetto dell’indagine, ovvero del ruolo che il processo di innovazione tecnologica delle pubbliche amministrazioni ha nelle evoluzioni dell’ordinamento. Anzitutto analizza l’informatica quale fattore di coordinamento del sistema amministrativo pubblico; poi ricostruisce l’assetto dell’unitarietà informativa del sistema amministrativo pubblico italiano, presupposto riconosciuto dal legislatore contestualmente alla positivizzazione dei principi posti alla base del processo di decentramento amministrativo. In proposito rileva che, nonostante i principi di sussidiarietà ed adeguatezza siano stati recepiti in varie tappe, manca ancora uno specifico riconoscimento delle situazioni giuridiche soggettive a fronte delle informazioni pubbliche. Dall’analisi approfondita della riforma costituzionale, attuata con la Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, l’Autrice fa emergere gli elementi problematici e quelli innovativi derivanti dalla riserva legislativa in materia di coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale.
La riflessione sul sistema informativo pubblico ricostruisce in modo unitario il complesso delle dinamiche evolutive in atto, allo scopo di mettere in evidenza le eventuali incongruità e contraddizioni rispetto ad una prospettiva ricostruttiva unitaria. Il concetto di sistema informativo, infatti, è idoneo a rappresentare i legami e le interazioni possibili tra le informazioni di cui è dotata un’organizzazione e l’assetto dei flussi informativi esterni ed interni. Per ricostruire, in particolare, il sistema informativo pubblico ex post l’Autrice censisce e analizza le differenti tipologie di informazioni, trattate dai diversi soggetti che fanno parte della P.A. nelle loro attribuzioni e finalità, ed effettua una rilettura delle norme (in particolare del Codice in materia di trattamento dei dati personali) attributive del potere amministrativo che ne vincolano l’esercizio a specifiche finalità.
Precisato l’oggetto dell’indagine, l’Autrice analizza la governance tecnica e organizzativa del sistema, come delineata dal Codice del’Amministrazione digitale e dagli interventi di regolamentazione dell’AIPA e poi CNIPA; ripercorre le linee d’azione degli interventi di innovazione a livello comunitario e a livello nazionale; poi incentra l’analisi giuridica sui modelli di costruzione e di gestione delle reti informatiche delle pubbliche amministrazioni, in particolare analizzando i sistemi informatici territoriali.
Il primo dei sei capitoli del libro è dedicato all’informazione pubblica, alla sua rilevanza giuridica; in particolare, l’Autrice ricostruisce l’assetto attuale della disciplina del trattamento delle informazioni in possesso dalla pubblica amministrazione soffermandosi sul ruolo strategico che il patrimonio informativo pubblico riveste nella società, sul suo valore concreto, sulle modalità e sui limiti dell’acquisizione delle informazioni tra soggetti pubblici e privati, e sull’ipotesi ricostruttiva unitaria del quadro della disciplina positiva relativa alla disponibilità dei dati pubblici.
Successivamente ricostruisce l’assetto della disciplina relativa alla fruibilità dell’informazione del settore pubblico, in una prospettiva di e-Democracy, quello relativo alla disciplina della pubblicità, comunicazione e diffusione delle informazioni pubbliche, quello del diritto di accesso ai documenti amministrativi e del diritto di accesso all’informazione ambientale. Le questioni legate all’accesso vengono in seguito trattate in connessione con la disciplina in materia di protezione dei dati personali.
Il secondo capitolo è dedicato all’unitarietà informativa della pubblica amministrazione, principio affermatosi progressivamente nel nostro ordinamento. L’Autrice ne ripercorre l’iter: partendo dai riferimenti normativi, nazionali e comunitari, analizza l’impatto reale dell’unicità dell’amministrazione nei rapporti con il cittadino, per giungere all’unitarietà informativa. Approfondisce il tema della comunicazione interamministrativa, che è la prospettiva di evoluzione delle riforme susseguitesi; in particolare, analizza la comunicazione dei dati personali tra le enti pubblici a partire dall’istituto della comunicazione interamministrativa posto dal Codice in materia di trattamento dei dati personali.
Il terzo capitolo si occupa del trattamento informatico delle informazioni e dei documenti pubblici. Dalla vasta gamma di interventi legislativi recanti disposizioni che incentivano al trattamento informatico delle informazioni pubbliche, si evince il generale progetto di costruire un sistema informativo unitario, in quanto condiviso da tutte le amministrazioni. Le tappe più significative in questo senso vengono individuate nel decreto legislativo n. 39 del 12 febbraio 1993, uno dei primi interventi legislativi relativi ai sistemi informativi automatizzati; nel Codice penale si rintracciano i primi interventi definitori sul sistema informatico e telematico, dacchè nuove esigenze hanno stimolato il legislatore ad introdurre nuove fattispecie di reato e nuovi concetti, come quello di sicurezza telematica; tale concetto fu sviluppato dalla legge 31 dicembre 1996, n. 675, la prima concernente la disciplina del trattamento dei dati e la sicurezza informatica. Altra tappa fondamentale che l’Autrice analizza è la costituzione del concetto di dominio di un ente pubblico, inteso come spazio di competenza di ciascun singolo ente in relazione alla costruzione, gestione e controllo del proprio sistema informativo e informatico. Stabilite queste premesse, la trattazione prosegue con l’analisi del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa (D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445) e del Codice dell’Amministrazione digitale: in particolare, analizza la disciplina sulla gestione informatica della documentazione amministrativa, il sistema di protocollo per la gestione informatica dei documenti, i connessi termini di adempimento ed il ruolo delle amministrazioni.
Il quarto capitolo prende in considerazione la questione tecnica in quanto principale fattore omologante del sistema informativo pubblico, ma anche punto di maggiore criticità; in questo senso l’Autrice analizza la rilevanza ordinamentale del fattore tecnologico, analizzando le soluzioni sinora adottate anche con riferimento alle problematiche di rilevanza strategica dei processi di sviluppo, acquisizione, riuso dei del software e governance del riuso.
Il quinto capitolo tratta del coordinamento statale, ovvero “dall’alto”, delle iniziative in campo informatico dei diversi soggetti istituzionali, concretizzatosi in diversi interventi statali; questi interventi hanno portato alla creazione di un sistema istituzionale di riferimento. L’Autrice ripercorre l’evoluzione di tale sistema, dagli interventi sul processo di meccanizzazione negli anni ’70, a quelli di informatizzazione negli anni ’90, sino agli odierni interventi di innovazione tecnologica e digitalizzazione. Analizza il ruolo delle istituzioni e delle strutture per l’organizzazione, gli interventi normativi in materia, in particolare il Codice dell’Amministrazione Digitale; ricostruisce la programmazione politico-finanziaria degli investimenti in informatica pubblica durante la prima fase delle politiche nazionali per l’eGovernment in stretta continuità con le riforme amministrative, la “fase 2” e la cd. “visione condivisa”, oltr che gli Accordi di programma quadro Stato-Regioni per la società dell’informazione e l’eGovernment.
Il sesto ed ultimo capitolo adotta la prospettiva del coordinamento “dal basso” e le esperienze concrete realizzate, tra le quali spicca il Sistema Pubblico di Connettività. In questo senso, Francesca Martini analizza la rete, non solo quale infrastruttura deputata all’assolvimento di compiti di distribuzione e di servizio, ma come modello di governance without government, ossia come azione di governo non garantita dallo Stato, ma da altre forme di azione poste in essere dalla molteplicità dei soggetti a vario titolo facenti parte della rete. A questo scopo, analizza le esperienze di rete nazionale, ed in particolare del SPC, e di reti telematiche territoriali, in particolare la Rete Telematica Regionale Toscana (RTRT) e il SIT della Regione Lombardia.
Il volume si conclude con una ricostruzione critica della disciplina in materia di condivisione dei dati e cooperazione applicativa.