1. Premessa. Il legislatore ha dettato una compiuta disciplina in materia di servizi in rete nel codice dell’amministrazione digitale (d. lgs. 7 marzo 2005, n. 82, artt. 63, 64, 65). Nonostante la tardiva regolamentazione, il Governo presta attenzione da anni alla materia. A conferma di tale interesse, si ricordi la rilevanza attribuita dal Governo alla informatizzazione dei servizi pubblici, sin dal primo avviso di gara, bandito dal Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie nel 2000, per il finanziamento di progetti di informatizzazione di Regioni ed enti locali. La ricchezza del tema ne rende quindi difficile una trattazione completa.
Vorrei pertanto limitare la relazione[1] alla ricostruzione della nozione giuridica di servizio pubblico in rete, alla luce delle più recenti posizioni espresse in dottrina.
2. Nozione. Allo scopo di individuare principi e disciplina in materia di servizi pubblici in rete occorre prendere le mosse da una delle nozioni più complesse e meno definite (sia in dottrina, sia in giurisprudenza) del diritto amministrativo: la nozione di servizio pubblico.
A prescindere dalle complesse questioni definitorie e sistematiche che si protraggono da oltre un secolo, è certo che la riconduzione di una determinata attività nella categoria del servizio pubblico ha profonde ricadute sulla individuazione dei principi e delle discipline di regolamentazione dell’attività medesima[2]. Infatti, come evidenziato dalla dottrina francese e, su questa scorta, anche dalla dottrina italiana, se una attività è erogata in regime di servizio pubblico, questa dovrà necessariamente soddisfare i tre principi dell’adattamento (ossia, del costante adeguamento del servizio alle esigenze dell’utenza), della continuità (tale per cui gli utenti devono poter richiedere ed ottenere la erogazione del servizio senza discontinuità) e della eguaglianza nella erogazione dei servizi (ossia, della non discriminazione nella erogazione per motivi di carattere socio-economico o di localizzazione geografica degli utenti).
La nozione giuridica di servizio pubblico in rete accolta nel codice dell’amministrazione digitale si compone di un profilo soggettivo, chiaramente definito, e di un profilo oggettivo, la cui ricostruzione , invece, è più complessa a causa della menzionata complessità della nozione stessa di servizio pubblico.
Sul piano soggettivo, la norma del codice (art. 63, comma 1) è chiara: le “pubbliche amministrazioni centrali individuano le modalità di erogazione dei servizi in rete in base a criteri di valutazione di efficacia, di economicità ed utilità”.
Sul piano oggettivo, invece, la norma non contiene alcuna definizione di “servizio in rete”. Provando a ricostruire la nozione dal punto di vista oggettivo, la definizione delle attività amministrative da ricondurre nella categoria del servizio pubblico in rete è fortemente condizionata dalla modalità telematica di erogazione. Attraverso la rete, infatti, possono transitare soltanto “informazioni”[3] (soltanto bits). Il servizio pubblico in rete, pertanto, è costituito dall’insieme delle attività amministrative la cui erogazione ha luogo mediante trasferimenti (ed elaborazioni) di informazioni (bits). Nel novero delle attività di diritto amministrativo, le uniche attività la cui erogazione ha luogo mediante trasferimenti ed elaborazioni di informazioni sono le attività amministrative che si manifestano in atti e provvedimenti amministrativi (ossia, adottando una nota terminologia, l’attività giuridica dell’amministrazione). In materia di servizi pubblici, le dottrine maggioritarie hanno generalmente escluso di poter ricondurre nella categoria del “servizio pubblico” le attività giuridiche della pubblica amministrazione; nella categoria del servizio pubblico, infatti, erano generalmente ricondotte le sole attività a carattere materiale dell’amministrazione. L’attività giuridica dell’amministrazione, invece, era solitamente ricondotta nella categoria della “funzione amministrativa”. Pertanto, la categoria tradizionale del servizio pubblico non include i servizi che la norma del codice prescrive vengano erogati in rete. Questi, infatti, si identificano, in ambito amministrativo, nell’attività giuridica (in quanto trasferimenti di informazioni).
Di recente, però, la nozione di servizio pubblico è stata estesa anche alle attività giuridiche della pubblica amministrazione[4]. Su questa base si ritiene possibile l’estensione della nozione tradizionale di servizio pubblico all’attività giuridica dell’amministrazione.
Pertanto, il “servizio pubblico in rete” è l’insieme delle attività giuridiche erogate dalle pubbliche amministrazioni centrali in modalità telematica, la cui erogazione è, per legge, un diritto soggettivo del beneficiario (oppure del richiedente il servizio, nel caso di servizi ad istanza di parte). Questa definizione del servizio pubblico in rete è basata su tre elementi: da un punto di vista soggettivo, i servizi in rete sono erogati dalle pubbliche amministrazioni centrali; da un punto di vista strutturale, i servizi in rete sono attività di trasmissione ed elaborazione di informazioni; da un punto di vista oggettivo, con riferimento all’attività amministrativa, sono servizi pubblici in rete le attività giuridiche dell’amministrazione alla cui erogazione corrisponde un diritto soggettivo del beneficiario.
Infatti, uno dei caratteri distintivi della categoria del servizio pubblico è la natura di diritto soggettivo, giurisdizionalmente tutelato, dell’utente all’erogazione del servizio in condizioni di continuità, di uguaglianza, di adattamento ai bisogni, di universalità (e, quindi, di accessibilità economica e geografica). Pertanto, le attività giuridiche della pubblica amministrazione sarebbero servizio pubblico nella sola misura (e nei soli casi, peraltro numerosi) in cui la mancata erogazione dell’attività comporti la violazione di un diritto soggettivo del richiedente l’attività stessa. Infatti, facendo particolare riferimento alla legge sul procedimento amministrativo (legge 7 agosto 1990, n. 241, di recente modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15), si è ricostruito il servizio pubblico come inclusivo dei “servizi burocratici”, ossia delle attività giuridiche della pubblica amministrazione[5].
Le attività giuridiche dell’amministrazione possono essere ricondotte in due insiemi omogenei: le attività la cui erogazione comporta lo svolgimento di (almeno) un procedimento amministrativo e le attività la cui erogazione non è invece condizionata allo svolgimento di alcun procedimento in senso proprio. Per le attività del primo insieme, a differenza che per quelle rientranti nel secondo insieme, devono essere osservate sia le disposizioni contenute nella disciplina generale del procedimento amministrativo, sia le disposizioni eventualmente dettate con riferimento alla specifica attività amministrativa erogata. A titolo esemplificativo: appartengono al primo insieme, le attività autorizzatorie e concessorie dell’amministrazione, posto che l’emanazione di un provvedimento di autorizzazione, oppure di concessione, comporta lo svolgimento di (almeno) un procedimento amministrativo; appartengono al secondo insieme, le attività di informazione, di comunicazione, di rilascio di documenti conservati presso uffici depositari di pubblici registri o di atti pubblici. Possono essere servizi pubblici in rete le attività amministrative sia del primo insieme, sia del secondo. L’unica condizione richiesta, sul piano oggettivo, è che l’erogazione del servizio sia obbligatoria per l’amministrazione, ovvero che ad essa corrisponda un diritto soggettivo del beneficiario.
Con particolare riguardo ai servizi pubblici in rete la cui erogazione comporta lo svolgimento di (almeno) un procedimento amministrativo, il codice stabilisce che le pubbliche amministrazioni collaborino “per integrare i procedimenti al fine di agevolare gli adempimenti di cittadini ed imprese e rendere più efficienti i procedimenti che interessano più amministrazioni, attraverso idonei sistemi di cooperazione” (art. 63, comma 3, codice dell’amministrazione digitale). Il legislatore presta particolare attenzione all’integrazione dei procedimenti e alla loro efficienza (mirando alla soddisfazione degli utenti in base al disposto di cui all’art. 63, comma 2, codice dell’amministrazione digitale) poiché, di fatto, sul piano applicativo, una parte consistente dei ritardi e delle inefficienze dell’azione amministrativa sono dovute alla obiettiva complessità di molti procedimenti amministrativi che, coinvolgendo diverse amministrazioni, presentano notevoli difficoltà di gestione[6]. Le tecnologie dell’informatica e della telematica dovrebbero invece rendere possibile, mediante “idonei sistemi di cooperazione”, l’integrazione dei procedimenti e la gestione condivisa della pratica amministrativa da parte delle amministrazioni coinvolte nella gestione di un procedimento.
3. Principi applicabili. La riconduzione delle attività giuridiche erogate in rete dalle amministrazioni centrali nella categoria del servizio pubblico comporta l’applicazione dei principi della sistematica del servizio pubblico all’erogazione di queste attività[7]. I principi, come si è rilevato, sono tre: il principio di adattamento, che “deve essere inteso nel senso che l’erogazione del servizio deve adeguarsi costantemente e tempestivamente ai bisogni degli utenti e alle esigenze della generalità”[8]; il principio di continuità, che normalmente comporta l’obbligo di erogazione del servizio nei normali orari di apertura degli uffici pubblici, nella dimensione erogativa di rete, va invece inteso come “¢permanenza¢ e come ¢disponibilità immediata¢ del servizio…Attraverso la rete è possibile l’accesso al sito [ove sono erogati i servizi] in qualsiasi ora e da qualsiasi luogo”[9]; il principio di eguaglianza, infine, va inteso come eguale accessibilità ai servizi erogati dall’amministrazione da parte di tutti i privati (cittadini e/o imprese), indipendentemente dalla localizzazione geografica degli utenti, nonché dalla loro condizioni economico-sociali.
Pertanto, i servizi pubblici in rete, ossia le attività giuridiche erogate in rete da parte delle amministrazioni centrali in forza di un vincolo di obbligatorietà, posta la natura di diritto soggettivo dei beneficiari (ovvero, dei richiedenti l’erogazione) dell’attività, devono svolgersi in condizioni di adattamento, di continuità, di eguaglianza.
Questa ricostruzione è confermata dal codice: nella individuazione (e predisposizione) dei servizi pubblici in rete, le amministrazioni centrali agiscono “nel rispetto dei principi di eguaglianza, non discriminazione, tenendo comunque presenti le dimensioni dell’utenza, la frequenza all’uso e l’eventuale destinazione all’utilizzazione da parte di categorie in situazioni di disagio” (art. 63, comma 1, codice). Il principio di eguaglianza è esplicitamente richiamato. Gli ulteriori elementi individuati dalla norma relativamente alla predisposizione dei servizi pubblici in rete (dimensioni dell’utenza, frequenza all’uso, etc.) sono funzionali a consentire una erogazione adeguata alle esigenze dell’utenza (principio di adattamento). Il principio di adattamento è ancora richiamato dal codice, relativamente all’erogazione dei servizi in rete, che prescrive alle pubbliche amministrazioni centrali che progettano e realizzano servizi in rete di mirare “alla migliore soddisfazione delle esigenze degli utenti garantendo la completezza del procedimento, la certificazione dell’esito e l’accertamento del grado di soddisfazione dell’utente” (art. 63, comma 2, codice). Il principio di continuità, inoltre, trova piena realizzazione nella dimensione della rete, posta la eliminazione degli ostacoli di carattere sia spaziale (ad esempio, la distanza fisica tra gli uffici), sia temporale (ad esempio, gli orari degli uffici pubblici) reso possibile dall’erogazione in rete dei servizi pubblici.
4. Conclusioni. Queste problematiche, affrontate sia nel codice dell’amministrazione digitale, sia in alcune precedenti discipline, necessitano, comunque, di una compiuta regolamentazione di riferimento, anche di carattere tecnico. Occorre infatti evidenziare che la concreta attuazione dell’informatizzazione nelle pubbliche amministrazioni non può prescindere da un quadro normativo chiaro ed univoco, soprattutto in considerazione della novità della materia e della conseguente assenza, a livello normativo, di prassi che possano, semmai anche solo parzialmente, coprire eventuali lacune di disciplina.
Per questa ragione, l’auspicio è che il Governo e, in particolare il Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie, continui nella complessa opera di sistemazione della materia dell’informatizzazione pubblica, completando e definendo il quadro normativo vigente che, comunque, occorre sottolinearlo, pone l’Italia in una posizione di avanguardia in materia a livello europeo.
[1] Testo rivisto dell’intervento su “Servizi pubblici in rete: organizzazione ed erogazione”, 4° Convegno nazionale di Diritto amministrativo elettronico (DAE), Catania, 1-2 luglio 2005.
[2] Per un’analisi della materia del servizio pubblico: G. NAPOLITANO, Servizi pubblici e rapporti di utenza, Padova, 2001; L.R. PERFETTI, Contributo ad una teoria dei pubblici servizi, Padova, 2001.
[3] Si fa riferimento alla accezione accolta da N. WIENER, Cybernetics, New York, 1948, cap. I.
[4] In tal senso D. SORACE, Lezioni di diritto amministrativo, Bologna, 2000, p. 123, e Id., Diritto delle amministrazioni pubbliche, Bologna, 2001, pp. 118 ss.
[5] D. SORACE, Lezioni, cit., p. 123. Sul fatto che uno dei caratteri distintivi della categoria del servizio pubblico è la natura di diritto soggettivo, giurisdizionalmente tutelato, dell’utente all’erogazione del servizio in condizioni di continuità, di uguaglianza, di adattamento ai bisogni, di universalità (e, quindi, di accessibilità economica e geografica), già R. ALESSI, Le prestazioni amministrative rese ai privati, Milano, 1956.
[6] Su queste problematiche G. DUNI, Teleamministrazione, ad vocem, in Enciclopedia giuridica, Treccani, Roma, 1989, vol. XXX, e Id., Il procedimento amministrativo tra conferenza di servizi, multimedialità e teleamministrazione, in Scritti in onore di Giuseppe Guarino, Padova, 1998, vol. II.
[7] A. MASUCCI, Erogazione on line dei servizi pubblici e teleprocedure amministrative, in Diritto pubblico, n. 3/2003, pp. 991 e ss. approfondisce la nuova collocazione dei principi di continuità, di adattamento e di eguaglianza nella dimensione erogativa di rete.
[8] Ibidem, p. 1004.
[9] Ibidem, p. 1008; nel testo, corsivi dell’Autore e parentesi mia.