Ciclo lavori “I diritti dei cittadini nella nuova Europa – L’Europa e i diritti dei consumatori”
Resoconto alla conferenza “Il diritto ad essere informati”
relatrice prof.ssa Anna Bartolini
Fondazione Europea Dragàn
Roma, 27 aprile 2005
Con l’incontro di mercoledì 27 aprile, presso la sede romana della Fondazione Europea Dragàn al Foro Traiano, si conclude il ciclo di lavori sui diritti dei consumatori, con la relazione finale della professoressa Anna Bartolini che affronta il tema de “Il diritto ad essere difesi e ad essere rappresentati”.
Qualunque possa essere la prospettiva da cui considerare il privato, sia esso cittadino, studente, condomino, consumatore e quant’altro: come difendersi?
In Italia, così come in altri paesi europei, è patente il problema della lentezza della giustizia, con un numero di cause giacenti presso i tribunali stimato tra i quattro e cinque milioni. La questione è ovviamente complessa, con alcuni aspetti che, secondo la relatrice, sono significativi e peculiari della nostra realtà, dai quali sarebbe quindi auspicabile attivare un percorso di riflessione teso al giusto inquadramento del fenomeno.
La prof.ssa Bartolini, rileva come sia alto il tasso di litigiosità dei nostri connazionali, i quali ritengono sia quasi un’affermazione di principio risolvere il contrasto innanzi un magistrato. Spesso si rivelano essere cause e diatribe di poca rilevanza economica le cui spese, come parte soccombente o altrimenti comunque imputabili alle notule dei professionisti legali incaricati, sono origine di notevoli disagi al cittadino, che inducono anche alla rinuncia a ricorrere alla giustizia, per gli oneri non assumibili da parte di alcuni segmenti della popolazione, creando così i presupposti discriminatori tra uguali cittadini.
È stato così che negli anni ’70, in sede di commissione europea, l’allora commissaria francese delegata per i consumatori fece pubblicare un libro bianco sull’accesso alla giustizia, per capire quali erano i modi di accesso nei vari paesi della comunità, se questi modi fossero sufficientemente garantisti anche per le piccole controversie ed infine per comprendere cosa fosse necessario esperire per fornire dei percorsi facilitati di accesso alla giustizia ai consumatori di fronte a quelle che sono malversazioni ed ingiustizie profonde del sistema. Il libro bianco fu una tappa importante, mise a confronto sistemi differenti mettendo a conoscenza dell’esistenza, nei paesi del nord europa, di forme alternative alla giustizia ordinaria che godevano di apprezzamento da parte dei cittadini, attesa la loro semplicità e rapidità nella risoluzione delle controversie. A seguito di tale documento, ricorda la relatrice, sono sbocciati una serie di documenti, regolamenti e direttive, movimenti di opinione che hanno portato anche in Italia al fiorire di strumenti simili.
Sono sufficienti ed efficaci, nel nostro paese, queste forme alternative di giustizia? È da rilevare, ricorda la relatrice, come inizialmente siano state molto avversate dagli avvocati e apprezzate dall’ordine dei giudici, quest’ultimi vedevano in tali strumenti la possibilità di poter pianificare in modo meno oneroso i propri carichi di lavoro.
La prima forma di giustizia ascrivibile in questo nuovo panorama è stata la figura del giudice di pace, istituita il primo maggio del 1995 e arricchita, a partire dal gennaio 2002, di una funzione penale. Le prime figure del giudice di pace sono stati magistrati in pensione o dipendenti di uffici amministrativi, quindi personale dalla spiccata competenza giuridica.
Ad oggi più di 5000 sono i giudici di pace distribuiti sul territorio secondo un piano organico; tale professionista è un magistrato ordinario al quale sono assegnate temporaneamente delle funzioni giurisdizionali, dura in carica 4 anni ed è rieleggibile, è un magistrato onorario e non di carriera, non avendo un rapporto di impiego con lo Stato percepisce un’indennità. Le competenze in materia civile, che sono quelle che interessano gli aspetti dei consumatori, attengono confini e distanze disposti per legge, cause relative a misure e modalità di uso dei servizi nei condomini, cause relative a rapporti tra proprietari o detentori di immobili di abitazioni civili in materia di immissioni che superino la normale tollerabilità.
Sono, inoltre, di competenza del giudice di pace le cause relative a beni mobili di valore non superiore a 2582,28 euro, quando dalla legge queste non siano attribuite alla competenza di un altro giudice, e le cause concernenti la circolazione dei veicoli, purché il valore della controversia non superi il valore di 30 milioni di lire. Sono di competenza del giudice di pace, ancora, tutte le cause civili di valore fino a 2 milioni di lire, per queste il giudice decide secondo equità.
Non sono previsti atti scritti o è necessario avvalersi della professionalità di un avvocato per servirsi del giudice di pace, ciò in osservanza della natura funzionale di tale giudice: la risoluzione di piccole controversie (small claim) che necessitano di un rapido scorrimento.
Accanto a queste competenze, egli riveste anche una funzione conciliativa cui è possibile adire per tutte le materie senza alcun limite di valore e non riservate alla competenza esclusiva d’altri magistrati; a questi è sempre possibile rivolgersi qualora non ci si ritenga soddisfatti della conciliazione esperita. Questa forma di giustizia è equivalente a quella d’altri paesi comunitari, dove sono presenti magistrati dalla competenza circoscritta e più limitata ma dalla maggior rapidità decisionale.
Ulteriori forme alternative sono presenti nel nostro ordinamento, ad esempio quelle esperibili dalle associazioni di difesa e rappresentanza dei consumatori: la possibilità a queste attribuita di costituirsi parte civile nei procedimenti penali riconosciutagli dalla legge di repressione delle frodi in materia alimentare, piuttosto che intervenire nel caso di abuso di posizione dominante, oppure la possibilità di avvalersi di loro se esiste la necessità di richiedere al magistrato un’azione inibitoria.
Col tempo sono state chiamate ad integrare le possibilità di giustizia alternativa le 103 camere di commercio presenti sul territorio, mediante arbitrati e conciliazioni, inizialmente tali forme di giustizia hanno trovato attuazione per regolare i contrasti tra operatori commerciali, successivamente gli organismi camerali si sono aperti anche ai consumatori proprio perché nel settore del commercio più necessitava una amministrazione rapida delle controversie.
Altri organismi e metodi sono stati creati in questi anni. L’autorità per le telecomunicazioni chiede che, prima di portare in giudizio la compagnia telefonica con la quale si è in contrasto, venga esperito un tentativo conciliativo, rendendo questo strumento una condicio sine qua non per l’ulteriore proseguimento del percorso innanzi la giustizia ordinaria. La legge bancaria, parimenti, chiede che nei casi di controversie col proprio istituto si ricorra in principio all’ufficio reclami della propria banca e qualora la risposta non ci sia o non sia ritenuta soddisfacente è possibile avvalersi dell’ombudsman bancario. Sempre in ambito bancario, l’ABI, l’associazione di categoria, ha aperto un tavolo di conciliazione con le associazioni consumeristiche per le note e varie recenti vicende.
Attualmente molto interesse è rivolto al disegno di legge sulla class action, teso ad introdurre questo strumento di giustizia nel nostro paese, mutuato dal mondo anglosassone. L’auspicabile disegno di legge, ricorda la prof.ssa Bartolini è fermo in parlamento.
In tema di rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione, la relatrice richiama tutti gli strumenti previsti dal diritto amministrativo, ricordando infine la figura del difensore civico.
Soggetto istituito nel 1990, dalla legge sull’ordinamento delle autonomie locali che prevede la possibilità per queste di dotarsi di tale organo, il difensore civico dovrebbe risolvere le disfunzioni, i ritardi e le inefficienze delle pubbliche amministrazioni. Lo stato dell’arte sul funzionamento di tale istituto negli enti locali è eterogeneo. A fronte di casi di manifesto successo delle iniziative del difensore civico, sono rintracciabili anche situazioni di impasse e di inattivismo del difensore.
Queste forme si sono evolute molto, grazie all’intervento della normativa comunitaria. Oggi esiste una forma di risoluzione extragiudiziale per le controversie europee che funziona attraverso il network di collegamento tra le associazioni nazionali di consumatori dei paesi comunitari; per cui, qualora si ritenga di essere vittima di un danno subito da un acquisto effettuato per esempio in Francia, basterà rivolgersi ad una delle associazioni consumeristiche attive sul nostro territorio nazionale, la quale collaborerà chiedendo l’intervento della corrispondente associazione consumeristica francese.
Altra forma di ricorso prevista in sede comunitaria è quella del mediatore europeo. Tale figura, troppo poco commentata secondo la relatrice, è competente per ogni circostanza o fatto che si verifica sul territorio comunitario ascrivibile all’imperfetto funzionamento degli organi europei; il mediatore opera raccogliendo tutti i reclami sulla cattiva gestione delle istituzioni europee e intervenendo affinché i diritti che ci sono riconosciuti in quanto cittadini comunitari siano tutelati.
Le forme alternative di giustizia, emerge dalla relazione della prof.ssa Bartolini, hanno avuto l’indubbio merito di ottimizzare l’amministrazione della giustizia nel nostro paese, alleggerendo il carico di lavoro dei giudici ordinari, aumentando la possibilità per i consumatori di ottenere soddisfazione alle proprie controversie ed accrescendone la coscienza civile. Un grande ruolo nell’affermazione di tali strumenti, e a sua volta strumenti stessi per l’applicazione efficace dei primi, lo hanno e continueranno sempre più ad averlo le associazioni consumeristiche. Queste contribuiscono al diritto di difesa e rappresentanza in molteplici modi e con professionalità e competenze sempre più mature, accompagnando il consumatore in quel processo educativo degli stessi necessario, nella complessità delle nostre realtà, per intrattenere rapporti consapevoli con gli altri attori dell’ordinamento giuridico e sociale.