I. Introduzione
Pubblicato nel secondo semestre del 2004, il Rapporto di attività del Ministero francese della funzione pubblica costituisce una fonte di informazioni privilegiata per conoscere i principali aspetti della riforma amministrativa in corso oltr’alpe.
I Rapporti di attività ministeriali sono redatti annualmente sulla base delle indicazioni contenute nella circolare del 2 dicembre 2002 e perseguono l’obiettivo di presentare in forma concisa ai cittadini, al Parlamento ed ai partners socio-economici i risultati ottenuti dalle diverse amministrazioni statali nonché gli orientamenti per l’avvenire. Tali rapporti sono diffusi via internet e su supporto CD-Rom in modo da garantirne la più ampia conoscenza.
La funzione pubblica francese è attualmente pervasa da un vento di forte cambiamento dovuto all’attuazione di due grandi riforme: la ridefinizione delle competenze dello Stato centrale, il cui raggio d’azione è rivisto alla luce del ruolo crescente delle autonomie locali e la ricerca di una maggior efficienza della PA. Due norme hanno determinato il cambiamento in corso: la legge di finanza (LOLF) del 1 agosto 20011 che ha rivoluzionato la struttura del bilancio statale e, conseguentemente, il modo di funzionamento delle amministrazioni pubbliche e la legge sul decentramento del 13 agosto 20042 .
Per quanto riguarda la LOLF, la filosofia generale che sovraintende alla riforma è l’adozione di una logica del risultato nell’impiego delle risorse umane e finanziarie. La legge, infatti, impone un ricorso generalizzato al controllo di gestione, alla contrattualizzazione degli obiettivi ed alla misurazione della performance delle politiche pubbliche. A partire dal 1 gennaio 2006 il bilancio dello Stato sarà ripartito in tre grandi categorie: missioni, programmi ed azioni. L’utilizzo dei fondi destinati a ciascun centro di responsabilità farà l’oggeto di una valutazione ex post basata su indicatori prestabiliti e su di un costante monitoraggio. Un’estesa fungibilità dei fondi consentirà ai manager pubblici di investire negli interventi che permetteranno di accrescere l’efficienza dell’azione amministrativa, tenuto conto degli obiettivi assegnati. Solo limite a tale fungibilità resterà l’impossibilità di aumentare le spese per il personale.
In materia di decentramento, vent’anni dopo le “lois Defferre”3, una seconda ondata di riforme ha investito delle collettività territoriali. La nuova fase di devoluzione è stata intodotta dalla riforma costituzionale del 2003 che ha sancito all’articolo 1 l’organizzazione decentrata della repubblica francese4. Successivamente, il Parlamento ha promosso un ampio processo di delega agli enti locali con la legge del 13 agosto 2004. Tale norma redistribuisce le competenze tra il centro e la periferia e persegue il duplice obiettivo di rafforzare il ruolo dello Stato nelle materie proprie e di estendere l’intervento delle autonomie locali ad una serie di nuovi ambiti. In particolare, le competenze delle autorità locali sono state ampliate nei seguenti settori: sviluppo economico, formazione professionale, rete viaria, infrastrutture primarie, assistenza sociale, sanità, alloggi, educazione e cultura. La riforma del decentramento ha dato vita ad un’estenuate discussione tra livelli istituzionali sulla natura delle funzioni trasferibili e sulle modalità di tale trasferimento. In particolare, le amministrazioni locali temono di non poter far fronte finanziariamente e organizzativamente al carico di responsabilità derivanti dal decentramento in corso5. Di fatto, lo Stato francese ha ridisegnato il proprio ruolo all’interno della società, concentrando i propri sforzi sulle azioni a più grande valore aggiunto e chiamando le collettività territoriali ad una maggior responsabilità nella gestione della cosa pubblica.
In questo quadro di grandi trasformazioni, tutti i ministeri sono stati sollecitati a ripensare il proprio ruolo e ad elaborare una strategia di riforma a medio termine. Con una circolare del 25 giugno 2003 il Primo ministro ha indicato che tale strategia dovrà basarsi su di un esame critico delle missioni di ciascun ministero e sulle loro possibili evoluzioni, tenuto conto dei cambiamenti in atto in materia finanziaria ed istituzionale. Per la prima volta i ministri saranno chiamati a presentare al Parlamento gli obiettivi strategici del proprio dicastero e ad impegnarsi formalmente sulla loro attuazione.
Il buon esito delle riforme in corso dipende in larga misura dall’impegno profuso dal Ministero della Funzione pubblica che supporta il governo nell’opera di adattamento del quadro normativo e degli strumenti di gestione amministrativa. Il Raporto d’attività illustra i mutamenti in atto e dà conto delle azioni intraprese nei diversi ambiti interessati dalle riforme. A questo proposito, tre aspetti meritano una particolare attenzione:
– Il miglioramento del servizio pubblico attraverso la semplificazione amministrativa;
– La modernizzazione dell’azione amministrativa mediante un più ampio ricorso al controllo di gestione ed all’impiego dei sistemi informatici;
– l’adozione di nuove forme di gestione delle risorse umane in grado di accrescere l’efficienza e la motivazione dei funzionari pubblici.
II. La semplificazione dell’azione amministrativa
Il rilancio del processo di semplificazione della PA trova il suo fondamento giuridico nella legge del 2 luglio 20036 che delega il Governo, ai sensi dell’articolo 38 della Costituzione, ad adottare per decreto (ordonnance) le misure necessarie all’accrescimento dell’efficienza amministrativa. La legge è stata concepita con l’ausilio della Delegazione interministeriale per gli utenti e la semplificazione amministrativa (DUSA). La DUSA, creata nel febbraio del 2003, persegue un triplice obiettivo: semplificare le procedure amministrative, promuovere il miglioramento dei servizi resi ai cittadini, accrescere la qualità della regolamentazione amministrativa.
Sulla base della legge delega, nel corso del 2003, il Governo ha adottato una serie di misure aventi ad oggetto, tra l’altro, l’estensione del ricorso al voto per procura, la riduzione dei tempi per il completamento delle procedure amministrative, la riduzione del numero di commissioni amministrative, la creazione dello sportello unico per alcune professioni, la semplificazione delle regole per i bandi pubblici.
A supporto dell’azione governativa, la legge delega ha previsto la creazione di un Comitato ad hoc (Comité d’orientation de la semplification administrativa – COSA) che riunisce parlamentari, politici locali, funzionari ed esperti. Il compito principale del COSA è di raccogliere i suggerimenti provenienti dai comuni, dalle province, dalle regioni, dalle associazioni e dalle imprese e trasformarle in proposte normative.
Sempre nell’ambito della semplificazione, un ruolo importante è svolto dal COSLA, il Comité d’orientation pour la simplification du langage administratif, creato nel 2001 e composto da personalità del mondo amministrativo ed accademico, che persegue l’obiettivo di rendere il linguaggio amministrativo più intelligibile. Sulla base delle indicazioni fornite da questo comitato, il governo ha dato il via ad un vasto programma di riscrittura dei formulari amministrativi (carta d’identità, passaporto, pensione, borse di studio, ecc.).
Infine, una particolare cura è stata rivolta alla qualità delle relazioni tra la PA ed i cittadini. A questo proposito, il governo ha istituito un Comitato per la qualità del servizio pubblico che si compone di personalità indipendenti provenienti dai più diversi orizzonti: politico, imprenditoriale, associativo, sindacale, con l’obiettivo di ottenere indicazioni utili al miglioramento dell’operare amministrativo. Un primo passo è stato compiuto con l’adozione di una Carta dell’accoglienza dei cittadini nelle amministrazioni statali (la Charte Marianne). La Charte è stata elaborata tenendo conto degli esiti di un’inchiesta condotta dalla Missione interministeriale per l’accoglienza (MIAC) presso gli utenti di varie amministrazioni pubbliche. Dopo una prima fase di sperimentazione, l’applicazione della Carta è stata estesa a tutte le amminstrazioni statali a partire dal 3 gennaio 2005.
III. La modernizzazione della gestione pubblica
Al fine di promuovere l’efficienza nella gestione pubblica, il governo ha creato con decreto del 21 febbraio 2003 una struttura ad hoc, la Délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l’Etat (DMGPSE). La Délégation contribuisce all’attuazione di tutte le misure governative tendenti ad accrescere la performance dell’azione amministrativa ed è supportata in questo compito dalla Commission permanente de la modernisation des services publics. La DMGPSE destina una buona parte delle sue energie alla diffusione delle metodiche di controllo di gestione secondo il modello utilizzato nelle imprese private. In particolare, le amministrazioni sono chiamate a definire gli obiettivi dei vari servizi attraverso veri e propri contratti che costituiscono il riferimento principale per la verifica dei risultati e per le misure premianti. La Délégation supporta le iniziative ministeriali in materia di controllo di gestione adattandone la pratica ai bisogni dei diversi dicasteri.
Contemporaneamente il governo ha fatto dell’amministrazione elettronica il perno della modernizzazione della funzione pubblica. Sempre con decreto del 21 febbraio 2003 è stata creata, in seno ai servizi del Primo ministro, l’Agence pour le développement de l’administration électronique (ADAE). L’Agenzia ha coordinato la realizzazione di due grandi obiettivi: il progetto Adele, ovvero la definizione di un piano strategico per lo sviluppo dell’amministrazione elettronica per il periodo 2004-2007 e l’attuazione dei progetti prioritari fissati dal governo nel 2002.
Per l’elaborazione del progetto Adele, l’Agenzia ha fatto ricordo ad un’ampia concertazione con le istituzioni pubbliche e private al fine di individuare le esigenze dei diversi attori. Un primo esperimento pilota è stato condotto con la creazione di un portale personalizzato per il cittadino intitolato “mon.service-public.fr”. Il portale permette agli utenti di selezionare tra i servizi elettronici forniti dalle amministrazioni pubbliche quelli di loro interesse e di instaurare tramite internet un dialogo interattivo con la PA per lo scambio di informazioni, la gestione delle pratiche on line e l’aggiornamento del dossier personale contenente tutti i dati necessari all’espletamento delle pratiche amministrative.
Per quanto concerne i progetti prioritari realizzati dall’ADAE nel 2003, due meritano una particolare attenzione: la creazione del numero unico per gli utenti della PA e la sperimentazione della carta di vita quotidiana. Il numero unico per gli utenti (il 3939) intitolato “Allô, service public” permette di ottenere in meno di tre minuti le informazioni utili per risolvere un problema amministrativo. Nei casi più complessi, il cittadino è messo in comunicazione con un servizio specializzato composto da esperti settoriali. Il servizio ha il costo di una telefonata urbana. La “Carte de vie quotidienne”, invece, persegue l’obiettivo di fornire ai cittadini di un dato territorio l’accesso ad una serie di servizi locali attraverso una card unica: biblioteca, piscina, mensa, cinema, ecc.. Attualmente è in corso la sperimentazione di alcuni progetti pilota in cooperazione con i comuni.
I progetti di modernizzazione della PA sono cofinanziati dal fondo per la riforma dello Stato (FRE) dotato di 20 milioni di euro nel 2003. Il fondo si compone di due sezioni: una per i progetti a livello nazionale ed una per i progetti di taglia locale. I due terzi del fondo sono stati destinati ai progetti per il miglioramento della qualità del servizio reso al cittadino e per lo sviluppo dell’amministrazione elettronica.
IV. La gestione delle risorse umane
In materia di gestione delle risorse umane, il governo si avvale dell’ausilio dell’Osservatorio sul pubblico impiego, creato nel 2000, che fornisce ogni anno un rapporto aggiornato sul numero ed il profilo dei funzionari pubblici e sul fabbisogno delle diverse amministrazioni.
Sulla base delle informazioni fornite dall’Osservatorio, il ministero della funzione pubblica ha attuato una serie di misure tese a migliorare la gestione delle risorse umane con particolare riferimento a tre questioni principali:
– L’adozione di provvedimenti per la regolarizzazione dei dipendenti precari della PA;
– Il trasferimento dei funzionari destinati alle autorità locali a seguito della nuova legge sul decentramento;
– Il ricorso a strumenti innovativi in materia di premialità e di sostegno alla performance dell’azione amministrativa.
Per quanto riguarda il primo aspetto, uno sforzo considerevole è stato compiuto per favorire il riassorbimento del precariato nelle amministrazioni pubbliche formatosi nel tempo con la proliferazione dei contratti di lavoro di natura atipica. La legge Sapin, approvata nel gennaio del 20017, fornisce il quadro di riferimento in questa materia. Nel corso del 2003 l’impianto giuridico è stato completato con l’emanazione dei regolamenti di applicazione per la regolarizzazione degli impiegati non ancora titolari.
Nel contempo, le modalità per il trasferimento del personale statale verso gli enti locali sono state messe a punto, in particolare per quanto riguarda gli operai ed i tecnici del Ministero dell’Education nationale e per i tecnici del Ministero dell’Equipement et Transports. Al processo di decentramento si è associato un accresciuto impulso al rinnovamento delle strutture statali presenti a livello locale (deconcentrazione) al fine di accrescerne l’efficienza e l’autonomia di gestione.
In materia di strumenti innovativi di gestione delle risorse umane, il Ministero della funzione pubblica ha lavorato soprattutto sui seguenti temi :
– L’estensione del ricorso alle retribuzioni basate sul merito. A tal fine, è stata completata la riforma dei sistemi di valutazione dei funzionari statali con l’adozione degli atti regolamentari in materia di monitoraggio delle prestazioni individuali8. L’obiettivo è quello di poter utilizzare un metodo valutativo in grado di riconoscere e premiare il valore dei funzionari sia sul piano professionale che economico. A questo scopo, il decreto prevede che la valutazione dell’attività svolta dai dipendenti pubblici avvenga mediante colloqui individuali cui seguano eventualmente delle misure incentivanti che possono consistere in aumenti salariali o in progressioni di carriera;
– La diversificazione dei sistemi d’accesso alla funzione pubblica. L’obiettivo è quello di allargare il bacino di recrutamento della PA facilitando la partecipazione ai concorsi di candidati aventi un’esperienza professionale nel settore privato o associativo (i cosiddetti “troisième concours”) o dotati di diplomi ed esperienze acquisiti all’estero. A questo proposito una riflessione approfondita è stata condotta sugli adattamenti che la funzione pubblica francese dovrà realizzare per ottemperare al diritto comunitario9. In particolare, il tema dell’impiego dei cittadini comunitari nelle pubbliche amministrazioni ha fatto l’oggetto di un dibattito acceso a seguito della sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee sul caso Burbaud che ha limitato la portata dei criteri d’esclusione dei cittadini comunitari dall’accesso alle funzioni pubbliche nazionali10. Gli echi di questo dibattito hanno avuto un impatto diretto sulla riforma dell’Ecole Nationale d’Administration11 che ha aperto i suoi concorsi ai cittadini di origine comunitaria in vista di una loro integrazione nella funzione pubblica francese con il rango proprio spettante agli énarques francesi.
Sempre in materia di accesso alla funzione pubblica, una serie di misure sono state adottate per rafforzare l’uguaglianza tra uomini e donne nella progressione di carriera. In particolare, è stato richiesto a tutti i ministeri di fissare tramite piani triennali (o quinquennali) gli obiettivi di crescita del numero di donne esercitanti le funzioni più elevate nella gerarchia amministrativa. Un comitato ad hoc monitora i progressi compiuti in questo campo e pubblica ogni anno un rapporto di valutazione12.
In conclusione, il Rapporto d’attività del Ministero della funzione pubblica proietta un’immagine di grande dinamismo dell’amministrazione francese che si erge a protagonista dell’evoluzione in corso sul piano politico ed istituzionale. In una fase in cui le amministrazioni nazionali sembrano soccombere sotto la duplice spinta esercitata dall’ampliamento delle competenze comunitarie e di quelle delle autonomie locali, la Francia continua a proporre un modello originale di gestione della cosa pubblica basata sul ruolo primario dello Stato quale motore della società e fautore delle sue trasformazioni.
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La loi organique nr 2001-692 del 1 agosto 2001 relative aux lois de finances (LOLF) riforma l’ordonnance del 2 gennaio 1959 ed entrerà in vigore con la legge finanziaria del 2006.
Loi n°2004-809 du 13 août 2004 « relative aux libertés et responsabilités locales ».
Si tratta delle leggi n°83-8 del 7 gennaio 1983 e n°83-663 del 22 luglio 1983 « relatives à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat ».
Legge costituzionale nr 2003-276 del 28 marzo 2003 « relative à l’organisation décentralisée de la République ». Il nuovo articolo 1 della Costituzione francese recita « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée ».
In totale si prevede che lo Stato assegnerà alle autonomie locali fondi supplementari per 11 miliardi di euro, di cui circa 3 per le regioni ed 8 per le province. Inoltre, oltre 130.000 funzionari statali (di cui circa 90.000 provenienti dal Ministero dell’Education nationale, gli altri in prevalenza dal Ministero dei Trasporti), saranno trasferiti agli enti locali (50.000 alle regioni e 80.000 alle province).
Loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit
Loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la resorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique.
Decreto nr 2002-682 del 29 aprile 2002 relativo alle condizioni generali di valutazione e di progressione dei funzionari dello Stato
Su questo tema si veda anche il rapporto redatto dal Professor Jean-Michel Lemoyne de Forges dal titolo “L’adaptation de la fonction publique française au droit communautaire”, Dalloz, 2003.
La sentenza Burbaud del 9 settembre 2003 (C-285/01) riguarda il caso di una funzionaria portoghese che ha chiesto di accedere senza concorso al posto di direttore d’ospedale in Francia in virtù dei titoli acquisiti in Portogallo.
Leggere a questo proposito il rapporto elaborato dalla commissione presieduta da Yves-Thibault de Silguy « Moderniser l’Etat : le cas de l’ENA » del 22 aprile 2003
Si tratta del Comité de pilotage pour l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques.