Prima dell’intervento della legge 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo era controversa in dottrina la configurabilità di un contratto di diritto pubblico tra Amministrazioni o tra Amministrazione e privati aventi come causa il perseguimento di funzioni pubbliche. Era diffusa l’opinione che l’Amministrazione potesse perseguire la cura dei pubblici interessi esclusivamente attraverso l’azione unilaterale ed autoritativa.
Si riteneva che il provvedimento amministrativo fosse il mezzo esclusivo a disposizione dei pubblici poteri per soddisfare gli interessi della collettività. Si escludeva l’impiego del contratto perché il vincolo scaturente dall’incontro delle volontà appariva inconciliabile con il principio del costante perseguimento dell’interesse della collettività da parte del soggetto pubblico. Altra dottrina dubitava dell’ammissibilità di un contratto tra parti non collocate su di un piano di parità in considerazione del fatto che l’Amministrazione interveniva nella sua veste autoritativa e non come mero contraente privato. Altri autori osservavano che da tali accordi non derivava un obbligo giuridicamente rilevante per l’Amministrazione in quanto questa doveva restare libera di determinarsi nelle sue scelte senza essere legata agli impegni assunti in convenzione.