6 dicembre 2004
Luiss Guido Carli – Roma
Il seminario si è aperto con la relazione del Prof. Georg Hermes, ordinario di Diritto Pubblico dell’Università di Francoforte sul Meno. Il professore, partendo dall’osservazione che in Germania non esistono autorità indipendenti per la regolazione di settori sensibili del mercato, ma che esse rientrano nell’apparato amministrativo, si è interrogato sui motivi per cui l’ordinamento tedesco non ha avvertito tale necessità.
Il modello tedesco di organizzazione amministrativa si basa sul principio democratico: le leggi sono adottate dal Parlamento che è l’organo rappresentativo della volontà del popolo, esse vengono poi eseguite dall’Amministrazione secondo l’indirizzo politico indicato dal Ministro. Nella pubblica amministrazione tedesca non può esistere alcuno spazio che non abbia come vertice il ministro: viene in tal modo garantito il cd. circuito democratico.
Tale sistema organizzativo è simile a quello seguito dall’ordinamento italiano, tuttavia in Italia vi è una forte presenza di autorità indipendenti il cui carattere rilevante è proprio l’indipendenza dall’indirizzo politico (esse rappresentano il principio della separazione tra politica e amministrazione).
Il ricorso al modello delle autorità indipendenti viene giustificato dalla necessità di soddisfare particolari esigenze.
In primo luogo tali autorità devono regolare settori caratterizzati da alta tecnicità (per esempio energia, gas, telecomunicazioni). Tuttavia anche il rilascio di una concessione edilizia richiede conoscenze specifiche, ciò nonostante non si ricorre ad un’autorità indipendente.
Inoltre le autorità indipendenti hanno il carattere della neutralità, della terzietà e dell’imparzialità. Questi caratteri qualificano ogni tipo di attività della pubblica amministrazione.
Infine le autorità indipendenti sono state create al fine di garantire la stabilità e la credibilità delle decisioni pubbliche. Questo carattere è necessario affinché le decisioni utili a programmare investimenti a lungo termine non siano condizionate dall’alternanza parlamentare, spesso troppo veloce.
Un’altra caratteristica che distingue lo Stato italiano da quello tedesco è che in Germania non esiste il cd. stato-imprenditore, cioè non esistono imprese con partecipazione statale; mentre in Italia esiste lo stato-imprenditore. Giacchè dunque non possono coesistere nello stesso ordinamento lo Stato- imprenditore e lo Stato- regolatore, occorre che sia abbandonato un ruolo: l’Italia ha lasciato il ruolo dello Stato-regolatore, la Germania quello dello Stato-imprenditore.
Al fine di illustrare più da vicino le caratteristiche del modello delle autorità indipendenti di garanzia e di regolazione sono intervenuti l’Avv. Francesco Sclafani, direttore del servizio giuridico dell’autorità garante della concorrenza e del mercato e l’Avv. Maurizio Mensi, direttore del servizio giuridico dell’autorità per le garanzie nelle comunicazioni.
L’avv. Scalfani ha rilevato che l’indipendenza dal potere politico è fortemente sentita nell’ambito dell’autorità: esse partecipano dei tre poteri dello Stato (legislativo, esecutivo e giudiziario) ma non fanno parte di alcun apparato pubblico. Per il fatto che le autorità indipendenti non hanno una legittimazione democratica, è necessario che la loro autorevolezza sia supportata e dimostrata dall’elevata competenza nella materia di riferimento.
Le autorità indipendenti nascono in America come modello alternativo al giudice, vengono invece importate in Italia come modello alternativo alla pubblica amministrazione in un periodo in cui esisteva la “fuga dalla politica”.
Poiché le loro decisioni sono provvedimenti amministrativi, anche se esse vengono adottate applicando il sillogismo giudiziale, sono sottoposte al controllo giurisdizionale. Questo non può essere né di tipo forte, né di tipo debole, ma un controllo secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità; tale tipo di controllo è l’unico che può essere esercitato nei confronti di un provvedimento discrezionale tecnico, senza incorrere nella sostituzione del giudice all’amministrazione1.
L’avv. Mansi individua ulteriori tratti caratteristici delle autorità indipendenti.
In primo luogo esse disciplinano i procedimenti in contraddittorio delle parti. L’autorità per le garanzie nelle comunicazioni prevede un contraddittorio allargato anche per l’adozione dei provvedimenti regolatori.
Si caratterizzano per un’alta specializzazione del settore in cui si interviene e ove la conoscenza tecnica è decisiva.
Le autorità indipendenti lavorano in stretto rapporto con la commissione europea che adotta norme quadro.
Rispetto all’autorità garante della concorrenza e del mercato, l’autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha anche poteri regolatori e di aggiudicazione e risoluzione delle controversie.
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1 Cfr. Consiglio di Stato 30 aprile 2002, n. 2199 e Consiglio di Stato 27 gennaio 2004, n. 926.