L’ordinamento professionale nelle pubbliche amministrazioni e nel settore privato tra presente e futuro – Resoconto convegno

Roma, 20 aprile 2004

Il 20 aprile 2004, si è tenuto a Roma presso il CNEL il Convegno su “L’ordinamento professionale nelle pubbliche amministrazioni e nel settore privato tra presente e futuro”. I lavoro sono stati divisi in due sessioni,
– l’una mattutina, così articolata:
Introduzione: V. Veneziano (responsabile unità produttiva lavoro pubblico del Formez);
Interventi: G. Fantoni (Presidente Aran), S. Gasparrini (Direttore generale servizio studi ARAN), G. Della Rocca (Università delle Calabria), R. Biglieri (Direttore Federmeccanica), A. Piscitelli (Direttore Federchimica), G. Mieli (Responsabile relazioni sindacali ABI);

– l’altra pomeridiana, con la Tavola rotonda su “Le prospettive degli ordinamenti professionali nel pubblico e nel privato”, cui sono intervenuti: Dell’Aringa; V. Talamo, R. Biglieri, G. Caprioli, R. Tittarelli; A. Foccillo, G. Pastorello, M. Gentile, F. Verbaro, G. Fantoni.

Sessione mattutina:

Questo convegno si introduce nell’ambito delle numerose iniziative portate avanti dal Dipartimento della Funzione Pubblica relativamente al lavoro pubblico, attraverso l’ausilio di fondi nazionali ed europei. Le attività poste in essere sono di tipo formativo (convegni, seminari specialistici, stage, laboratori) e di sviluppo di canali tematici web in cui si fa un focus su arbitrato, contenzioso, gestione delle risorse umane, mobbing e flessibilità (Veneziano).

Fantoni – “Le ragioni dell’iniziativa”:

Da molti anni è in atto il processo di riduzione al diritto privato del lavoro pubblico; non si tratta certo di un processo lineare, si veda, da ultima, la normativa che interviene sulla disciplina del conferimento degli incarichi dirigenziali, che sembra riproporre un ritorno al passato. Bisogna però portare avanti il disegno di avvicinamento del lavoro pubblico a quello privato, lavorando sul sistema di contrattazione alla luce dell’Accordo del luglio 1993, in modo da arrivare al punto in cui l’unica differenza tra lavoratore pubblico e lavoratore privato sia dovuta alla natura del proprio datore di lavoro.
Le principali differenze tra i due settori riguardano la complessità delle questioni economiche legate ai Fondi (nel settore pubblico) ed il grande blocco legato alla classificazione del personale. In particolare con riferimento a quest’ultimo aspetto colpisce l’irrilevanza delle mansioni svolte dai pubblici dipendenti, dunque l’inapplicabilità dell’art. 2103 c.c..

Gasparrini -“Gli ordinamenti professionali nei comparti dell’amministrazione pubblica”:

Il quadro normativo, che vedeva l’ordinamento professionale del pubblico impiego ordinato per qualifiche funzionali cui corrispondeva un livello retributivo, legato ad un’amministrazione che non aveva esigenze di modificarsi, è oramai superato. Il d.lgs. n. 29/93 ha portato ad una trasformazione dell’amministrazione, passando, dal quadro precedentemente esposto, ad un sistema di classificazione per Aree, cui corrispondono delle posizioni economiche, per l’accesso alle quali non è più necessario un concorso pubblico (visto che è oramai previsto un sistema di progressioni interne). Occorre però rispettare per i concorsi interni sia i contingenti di dotazione organica che la riserva di percentuale di posti a soggetti esterni all’amministrazione.
Le potenzialità della normativa, che permette passaggi tra le aree, all’interno delle aree e sviluppi economici, sono state messe in atto, forse anche in modo sovrabbondante, si veda il caso del comparto Ministeri che ha visto la produzione di numerosissimi concorsi interni senza alcun accesso dall’esterno con i ben noti interventi della Corte costituzionale (sentenze n. 1/99 e n. 194/02), che hanno tentato di arginare il fenomeno.

Si analizzano di seguito i Comparti:

– Ministeri ed Enti pubblici non economici, che, oltre a presentare delle similitudini con riferimento alle aree, sono caratterizzati da “parecchia confusione” nella gestione del sistema di passaggi interni;
– Enti locali e Sanità, che presentano delle similitudini oltre che con riferimento alle aree, anche con riferimento all’ampiezza degli sviluppi economici;
– Università, che si presenta diverso dai due blocchi precedenti, in quanto sono state effettuate trasformazioni di tutte le precedenti posizioni di qualifica funzionale in posizioni di sviluppo economico e vi è un salario di accesso (ciò è stato reso possibile dalla ricollocazione delle qualifiche funzionali). Il modello si presenta dunque più gestibile per il futuro.

E’ auspicabile che, lavorando per una maggiore semplicità e flessibilità nel settore, si tenti di raggiungere una posizione in cui all’interno delle aree vi siano solo posizioni economiche, una riduzione dei posti riservati all’accesso dall’esterno ed una semplificazione del sistema dei passaggi.

Della Rocca – “Il Broad Banding, la riforma degli ordinamenti professionali nel pubblico impiego nell’esperienza internazionale e italiana”:

La ricerca dei criteri per la formazione e per l’inquadramento professionale pongono un problema relativo alla ricerca della strada da percorrere, che potrebbe essere o di tipo istituzionale, dando rilievo a fattori esterni come i titoli di studio, la certificazione di attività formative e di esperienze professionali, o di tipo organizzativo, dando rilievo a fattori interni, quali le mansioni ricoperte. Il precedente sistema privilegiava un approccio di tipo istituzionale, dando maggior rilievo alle regole esterne piuttosto che all’efficienza intera del sistema.

Indicatori di professionalità possono essere individuati nello status occupazionale, nei profili professionali, nelle posizioni – mansioni, nelle competenze organizzative. Tutto ciò andrà correlato alla dimensione retributiva. Si tratta poi di gestire l’ordinamento professionale in una dinamica che avvenga attraverso automatismi nell’attuazione della valutazione delle prestazioni attraverso o la certificazione o la constatazione delle prestazioni effettivamente svolte.

Si analizzano sinteticamente, il modello di lavoro pubblico della Francia e della Gran Bretagna.
Il modello di lavoro pubblico francese è un modello di tipo tradizionale basato su un ordinamento professionale per occupazione (corpo professionale). Ciò determina una grande frammentazione e la progressione avviene per anzianità. I vantaggi che derivano da tale sistema sono legati al controllo centralizzato dei costi; ma ha gli svantaggi della forte rigidità e dell’assenza di motivazione per il dipendente.
Il modello della Gran Bretagna è un modello di classificazione del personale a fasce larghe (broad banding) vede la riduzione del numero di categorie, l’istituzione di livelli retributivi, che sono fungibili all’interno delle singole categorie, e la carriera retributiva è basata sulle prestazioni esercitate e non è legato ad un sistema di mansioni. Il fenomeno che si riscontra è il decentramento dell’ordinamento mentre è rimasta centralizzata l’attribuzione delle risorse che però sono gestite attraverso aumenti salariali a livello locale. Il funzionamento del sistema retributivo prevede l’incremento annuale della retribuzione, grazie ad una valutazione delle prestazioni, il che, nella pratica, permette che due persone che svolgono lo stesso lavoro non abbiano necessariamente la medesima retribuzione ed il medesimo incremento retributivo negli anni.

Dunque, le differenze con il modello italiano sono rappresentate dal fatto che il Broad banding ha delle categorie definite da profili professionali e non occupazionali più consistenti; ogni fascia ha al suo interno dei livelli retributivi e la dinamica delle retribuzioni si basa sulle competenze certificate. L’ordinamento è centralizzato per settore, ma le risorse sono date con salario aggiuntivo decentrato.

Biglieri – “L’inquadramento nel settore metalmeccanico: proposte e problemi”:

Federmeccanica rappresenta l’insieme delle aziende metalmeccaniche, che vanno da 12 a 13 mila, con un numero di associati tra 1.000.000 ed 1.500.000.. La sua caratteristica risiede nel fatto che il 30% delle aziende metalmeccaniche rappresenta il 70% degli addetti ed il 30% degli addetti rappresenta il 70% delle aziende; ciò comporta sia delle complessità nel processo di coesione delle aziende, che esigenze di polverizzate per il tipo di prodotto che le aziende producono.
Il contratto di questo settore risale al 1973, anno in cui le aziende erano organizzate secondo il modello tayloristico, dunque per prodotto; oggi lo scenario è mutato, si è organizzati per processi produttivi (dove si muove l’operatore e non il prodotto). Il cambiamento del modello organizzativo è stato più rapido di quello contrattuale, dunque le aziende non hanno potuto che “adattarsi”, tentando di adottare un sistema di inquadramento più aderente alla loro organizzazione, senza entrare in contrapposizione con il modello contrattuale. Si avverte però la necessità di una modifica del sistema verso un sistema a fasce larghe, in cui si valorizzi la flessibilità professionale, tenendo presente la salvaguardia dell’equità interna. Occorre anche puntare sulla formazione e sull’education per un processo di crescita intellettuale.

Piscitelli – “L’esperienza nel settore chimico e le prospettive future”:

Il settore chimico è un settore a capital intensive, orientato all’export, basato sulla scienza tecnologica e con una grande diversità merceologica, che va dalle fibre chimiche alla chimica farmaceutica (dove la maggior parte dei dipendenti sono quadri). In questo contesto il contratto deve essere uno strumento flessibile, che colga le varie diversità anche nel quadro retributivo.
Oggi è in atto un cambiamento della tipologia di lavoro, che vede mansioni più ricche e complesse, il lavoro di team, una maggiore crescita dovuta alla formazione; il sistema dell’organizzazione è però vecchio di 30 anni. Si avverte l’esigenza di strumenti che permettano di cogliere le nuove realtà, e, tra i cambiamenti si annovera il passaggio da 10 livelli a 6 fasce all’interno delle quali vi sono varie posizioni organizzative, con un ampio numero di profili (n. 183). Il sistema sopra descritto è basato sull’oggettività, sulla flessibilità e sulla coerenza e permette di accontentare due tipologie di imprese, quelle piccole, che vogliono avere pochi livelli, e quelle grandi, che vogliono averne molti.
Ma gli strumenti di flessibilità forniti alle imprese, nella pratica, non sono stati sfruttati al meglio. Si è in particolare avvertita la mancanza di percorsi di inquadramento sul medesimo profilo definiti nel CCNL.
In vista del rinnovo contrattuale del 2005 si dovrebbe intervenire sull’attività formativa, sullo sviluppo professionale dei lavoratori, sullo sviluppo organizzativo delle imprese e sulla percorribilità orizzontale e verticale del sistema. Ci si auspica un sistema che sia più oggettivo, più flessibile e che permetta di cogliere le diversità merceologiche e l’evoluzione professionale.

Mieli – “L’esperienza del settore Banche e Finanza”

Le logiche del cambiamento sono le medesime anche per il settore bancario. L’inquadramento del personale ha avuto 3 passaggi fondamentali con: a) il CCNL del 1990, dove si avevano ausiliari, commessi ed operai, impiegati e quadri; b) il CCNL del 1995, dove si avevano funzionari e quadri; c) il CCNL del 1999 che ha 3 aree professionali ed i quadri direttivi; (nel CCNL del 2000 si è avuto il primo contratto separato per la dirigenza bancaria).
Il 1999 vede dunque la riforma dei quadri direttivi e dall’analisi dell’ordinamento del settore bancario emerge che i dirigenti sono posizioni limitate a figure di vertice (la dirigenza è ricompressa tra l’1,5% ed il 2,5% del personale, ma si tenta di incrementarne la crescita per portarla verso una dirigenza più ampia). La maggior parte del personale bancario è inserito nella terza fascia che è pari al 62, 3%.
La progressione economica per anzianità è oggi molto modesta, mentre nel 1990 era molto ampia. L’art. 2103 c.c. costituisce ancora oggi un forte vincolo alla libertà di gestione del personale e si è tentato « aggirarlo » con l’introduzione dell’art. 75, comma 4, nel CCNL 1999, che prevede che”in considerazione delle esigenze aziendali in direzione della fungibilità ed anche al fine di consentire ai lavoratori conoscenze quanto più complete del lavoro ed un maggior interscambio nei compiti, l’Azienda potrà attribuire al lavoratore anche in via promiscua, tutte le attività di pertinenza dell’area professionale di appartenenza, senza che ciò comporti riduzione del trattamento economico”.
Un’altra innovazione è rappresentata dal fatto che il contratto individua i ruoli chiave mentre le aziende definiscono gli spazi retributivi legati ai ruoli in questione.
Alcune differenze che emergono rispetto al lavoro pubblico sono rappresentate dal fatto che non si assume per concorso ed i passaggi interni non sono garantiti da nulla.

Sessione pomeridiana:

Tavola rotonda: “Le prospettive degli ordinamenti professionali nel pubblico e nel privato”.

Dalla tavola rotonda è emerso che il sistema di inquadramento del settore privato è oramai datato (risale al 1973) e si è deciso di operare delle necessarie variazioni. Si lavora per il miglioramento dei criteri organizzativi, garantendo l’equità interna e l’inquadramento da livelli a fasce larghe con un minimo ed un massimo salariale. Vi è poi l’idea dell’ascensore salariale.
Il sistema da delineare dovrebbe essere tale per cui anche con il solo CCNL si deve poter individuare la fascia di appartenenza del lavoratore.
A livello aziendale dovrebbe esserci l’applicazione del CCNL e lo scorrimento all’interno delle fasce dovrebbe avvenire usando come criteri la polivalenza, la capacità di relazione, le conoscenze specifiche dell’azienda e del ciclo produttivo aziendale (Caprioli).
Dunque occorre stabilire le fasce ed il modo di muoversi al loro interno. In questo contesto il contratto rappresenta un momento di gestione dove le regole devono essere certe ed applicabili, dove grande rilievo venga dato all’equità (Biglieri).

Una pluralità i nodi problematici messi in luce nel lavoro pubblico:

– le progressioni professionali sono un fenomeno recente legato all’interpretazione evolutiva dell’art. 97 Cost., avvenuta principalmente con la seconda privatizzazione. Vi è una diversità di concetto tra accesso all’impiego e progressione interna, ma l’applicazione dei Contratti collettivi ha prodotto una riqualificazione di massa, precludendo l’accesso dall’esterno ciò ha provocato una reazione dell’ordinamento normativo e giurisprudenziale (Talamo). Le recenti sentenze della Corte costituzionale (n. 1/99 e n. 194/02) e la stessa recente pronuncia della Cassazione (n. 15403/03) ne propongono una concezione non in linea con il nuovo assetto del pubblico impiego, assimilando le progressioni interne al concorso pubblico e rimettendole alla giurisdizione del G.A (Talamo, Tittarelli, Foccillo). Si avverte la mancanza di una volontà politica per superare questi problemi (Tittarelli);
– il sistema dei controlli, sia interno che diffuso di cui all’art. 40, comma 3, del d.lgs. n. 165/01, va ripensato e si avverte la reintroduzione di controlli stringenti sulla contrattazione intergrativa ad opera delle recenti finanziarie (Talamo);
– l’inquadramento deve dipendere dalle prestazioni fornite e non dalla capacità di poter fare. Finché nel pubblico impiego non si riuscirà ad arrivare a questo sistema di classificazione non sarà possibile completare la privatizzazione (Tittarelli);
– l’individuazione di interlocutori certi. L’ARAN non è un’agenzia con poteri sindacali ed oggi si parla anche di abolirla. Abbiamo fatto grandi innovazioni che sono state poi vanificate, il sindacato ha anche accettato delle grandi sfide. Oggi si rivendica l’autonomia contrattuale delle parti (Foccillo);
– la cultura della valutazione va incentivata, ricordando però che la P.A. non è un’azienda privata. Le regole da applicare devono essere certe, trasparenti ed occorre il contraddittorio sia sulla valutazione che sul risultato conclusivo (Tittarelli, Pastorello, Gentile);
– la dirigenza deve poter gestire il suo capitale umano, mentre oggi il personale viene considerato dato dalla direttiva e non ci si cura della pianta organica. Occorre rafforzare il ruolo della dirigenza (Verbaro).

Si è inoltre sottolineato che il contratto delle Agenzie fiscali, firmato 2 mesi fa, è l’unico contratto della tornata 2002 – 2005 in cui si è tentato di modificare l’ordinamento professionale. Lo scopo che si voleva raggiungere è costruire una leva di gestione per lo sviluppo delle competenze e dei profili delle Agenzie, che ha compiti particolarmente complessi perché la normativa tributaria cambia continuamente (Pastorello).

In conclusione i contratti del quadriennio 2002 – 2005 dovranno mirare alla costruzione di un sistema in cui le classificazioni professionali siano date da poche aree con l’accesso dall’esterno solo per il primo gradino (Talamo), migliorando la flessibilità, l’utilizzo del capitale umano e dei servizi (Verbaro).