Corte di Giustizia, 24 luglio 2003, Altmark Trans GmbH e a. (causa C- 280/00)
Premessa
La Corte di Giustizia si è pronunciata il 24 luglio scorso sul dibattuto rapporto tra finanziamento dei servizi pubblici e regole comunitarie sugli aiuti di Stato (art.87 e ss. del trattato CE). Per servizi pubblici devono qui intendersi quelli che, in gergo comunitario, sono definiti come “servizi di interesse economico generale”, vale a dire quei servizi di natura economica (ne sono quindi esclusi tutti i servizi pubblici correlati alle prerogative dello Stato come la sicurezza pubblica, la giustizia ecc. e quelli legati a settori sensibili legati a funzioni tradizionalmente affidate allo Stato come l’istruzione obbligatoria, la salute pubblica ecc.) che, in virtù di un criterio di interesse generale, gli Stati membri o la Comunità assoggettano a specifici obblighi di servizio pubblico. Il concetto di servizi di interesse economico generale comprende, ad esempio, alcuni servizi forniti dalle grandi industrie di rete quali i trasporti, i servizi postali, l’energia. Tuttavia, il termine si estende anche a qualsiasi altra attività economica soggetta ad obblighi di servizio pubblico.
Il dibattito intorno alla natura o meno di aiuto di Stato del finanziamento di tali servizi si è fatto particolarmente acceso in seguito alla sentenza Ferring (1), in cui la Corte di Giustizia, aprendo una breccia nella precedente giurisprudenza del Tribunale di Primo Grado (2), ha stabilito che un tale finanziamento configura un aiuto di Stato solo qualora l’intervento statale ecceda i costi aggiuntivi sostenuti dal beneficiario per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico. Viceversa, quando le misure abbiano carattere di mera compensazione di tali obblighi, esse non possono essere considerate aiuti ai sensi dell’art. 87 del trattato CE, essendo votate a porre l’impresa beneficiaria in condizione di concorrere ad armi pari con gli operatori cui non sono imposti obblighi di servizio pubblico. Mancherebbe, quindi, in tali finanziamenti, uno degli elementi costitutivi della fattispecie di aiuto di Stato descritta dall’articolo 87, vale a dire l’attribuzione di un vantaggio economico all’impresa beneficiaria (3).
In virtù della giurisprudenza Ferring, pertanto, le attribuzioni limitate a compensare le spese supplementari che un’impresa debba sostenere in ragione di obblighi di servizio pubblico, che precedentemente erano considerate aiuti e pertanto assoggettate all’esame della Commissione europea, non avrebbero dovuto più essere notificate, potendo essere accordate ai soggetti interessati direttamente senza il rischio di essere dichiarate illegali. Proprio tale conseguenza è stata oggetto di diverse critiche in dottrina. Nella pratica, infatti, la mancanza di criteri oggettivi per stabilire quando una misura dovesse essere considerata meramente compensativa lasciava il campo ad una situazione di incertezza giuridica, nella quale tanto gli esecutivi degli Stati membri, quanto le imprese si muovevano con estrema diffidenza.
Per tali motivi, in più occasioni il Consiglio Europeo (4) ha invitato la Commissione europea ad adottare un regolamento di esenzione di categoria o comunque delle linee direttrici per l’applicazione delle regole sugli aiuti di Stato ai finanziamenti di servizi pubblici, al fine di agevolarne lo sviluppo in un quadro giuridico più definito. La Commissione ha però soprasseduto dall’adottare qualsiasi provvedimento in tal senso, nell’attesa che la Corte si pronunciasse in alcuni procedimenti pendenti sullo stesso argomento.
La pronuncia della Corte di Giustizia nella causa Altmark
La sentenza della Corte di Giustizia nella causa Altmark interviene nel contesto descritto. La questione pregiudiziale sottoposta all’esame della Corte riguarda alcune sovvenzioni destinate a ripianare il passivo nel settore dei trasporti pubblici di persone a carattere locale. Più in particolare, il giudice nazionale chiede alla Corte se tali misure siano o meno soggette al divieto di aiuti di Stato di cui all’art. 87 CE e se manchi alle stesse l’idoneità a pregiudicare gli scambi tra Stati membri, per via della loro rilevanza puramente locale.
La Corte risponde innanzitutto a quest’ultima questione, precisando che, in base all’art. 87, n. 1, del Trattato CE, la natura locale o regionale dei servizi di trasporto forniti non ha alcuna rilevanza rispetto alla loro idoneità ad incidere sugli scambi tra Stati membri, in quanto ne potrebbe comunque risultare limitata la possibilità, da parte delle imprese con sede in altri Stati membri, di fornire i loro servizi di trasporto nel mercato di tale Stato membro.
Passando alla questione, centrale, relativa alla natura o meno di aiuti di Stato dei finanziamenti dei servizi pubblici, la Corte conferma sostanzialmente la giurisprudenza Ferring, dichiarando che “nei limiti in cui un intervento statale deve essere considerato una compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere determinati obblighi di servizio pubblico, cosicché tali imprese non traggano, in realtà, un vantaggio finanziario e che il suddetto intervento non ha quindi l’effetto di collocare tali imprese in una posizione concorrenziale più favorevole rispetto a quelle che fanno loro concorrenza, tale intervento non ricadrebbe nell’ambito di applicazione dell’art. 92 [divenuto 87], n. 1, del Trattato”.
Con tale pronuncia, essa disattende apertamente le Conclusioni dell’Avvocato Generale Léger che, anche per risolvere i problemi relativi alla valutazione concreta di tali compensazioni e, quindi, alla certezza del diritto, suggeriva di riaffermare la giurisprudenza anteriore del Tribunale di Primo Grado, secondo cui i finanziamenti di servizi di interesse economico generale costituiscono aiuti di Stato e come tali sono soggetti allo scrutinio preventivo della Commissione. Secondo tale orientamento, l’elemento compensativo dovrebbe avere rilevanza solo in una fase più avanzata dell’esame della Commissione, quando, definita la misura come aiuto di Stato, se ne analizza la compatibilità con il mercato comune. Resterebbe, pertanto, il principio del divieto, che però potrebbe essere derogato sia in virtù dei paragrafi 2 e 3 dell’articolo 87 CE, sia ricorrendo alla deroga generale dell’articolo 86, paragrafo 2, CE.
Come visto, tuttavia, la Corte decide di ribadire il “principio della compensazione” già dettato in Ferring. Essa si preoccupa però di circoscriverne la portata, al fine di risolvere i problemi di certezza del diritto sollevati dall’Avvocato Generale. Pertanto, elenca le condizioni necessarie perché le sovvenzioni volte a consentire l’esercizio di servizi pubblici non ricadono nella sfera dell’articolo 87, comma 1, vale a dire:
– in primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere stata effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro;
– in secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere stati previamente definiti in modo obiettivo e trasparente;
– in terzo luogo la compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire tutti o parte dei costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento;
– in quarto ed ultimo luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’assolvimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello della necessaria compensazione deve essere stato determinato sulla base di un’analisi dei costi in cui un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, sarebbe incorsa per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinenti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento.
Conclusioni
La pronuncia della Corte nella causa Altmark è stata molto attesa per diversi motivi. Da un punto di vista teorico, la Corte era chiamata a prendere posizione sulla natura o meno di aiuti di Stato dei finanziamenti di servizi pubblici, confermando Ferring o viceversa riportando tali misure nei binari dell’articolo 87 CE, secondo la precedente giurisprudenza del Tribunale di Primo Grado. Da un punto di vista pratico, l’adozione di un orientamento piuttosto che un altro avrebbe comportato conseguenze pratiche rilevanti, determinando la necessità o meno di notificare questo tipo di finanziamenti alla Commissione europea. Inoltre, le esigenze di buona amministrazione richiedevano in ogni caso che fosse garantita la certezza delle regole applicabili a tali misure, requisito imprescindibile per favorire lo sviluppo dei servizi pubblici.
In un’ottica di continuità con la propria giurisprudenza, la Corte ha ribadito quanto già sostenuto nella sentenza Ferring e cioè che gli interventi limitati a compensare gli oneri aggiuntivi che un’impresa sostenga in ragione della prestazione di un servizio pubblico non ricadono nell’ambito di applicazione dell’art. 87, par. 1, del Trattato. La Corte ha però compiuto un passo ulteriore, precisando che soltanto a determinate condizioni si può escludere la natura di aiuto delle misure di questo tipo. In particolare, il chiarimento più importante riguarda le condizioni necessarie per l’erogazione del finanziamento, che devono essere stabilite ex ante ed ancorate a parametri oggettivi, rapportate cioè alle spese sostenibili da un’impresa media gestita in modo efficiente, piuttosto che alle spese effettivamente sostenute o sostenibili dall’impresa beneficiaria (che potrebbe anche operare in modo inefficiente).
La Corte ha, quindi, dato un contributo decisivo per chiarire il quadro giuridico di riferimento. Spetterà ora alla Commissione, nelle linee direttrici che dovrebbe adottare a breve, specificare ulteriormente le condizioni ed i termini cui sottoporre le varie ipotesi di finanziamento di servizi pubblici per escluderne la natura di aiuti di Stato.
(1) Sentenza del 22 novembre 2001, causa C-53/00.
(2) Cfr. sentenze del TPG del 27 febbraio 1997, FFSA, causa T-106/95 e del 10 maggio 2000, SIC, causa T-46/97.
(3) Gli altri elementi costitutivi dell’aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 81, par. 1 del trattato CE sono l’esistenza di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali, l’incidenza della misura sugli scambi tra Stati membri e l’alterazione della concorrenza sul mercato rilevante.
(4) Cfr. conclusioni della Presidenza dei Consigli Europei di Laeken, Barcellona e Siviglia.