Presentazione del libro di Nicola Lupo “Dalla legge al regolamento”
Luiss Guido Carli
Roma 26 giugno 2003
Giorgio Berti ha illustrato le caratteristiche principali del libro, apprezzandone la struttura e le finalità volte a ricostruire in termini razionali, quasi “pacificanti”, la potestà normativa del governo. L’oratore si è soffermato sul rapporto intercorrente tra legge e regolamento, come espressione del rapporto tra parlamento e governo, sottolineando la tradizionale sfiducia, emergente dal testo costituzionale, nei confronti delle fonti secondarie, in quanto esse evocherebbero uno “Stato amministrativo-autoritario”. Berti ha poi ricordato la “cesura” costituita dall’art. 17 della legge n. 400 del 1988 che segna l’avvento di una “nuova era” in cui la potestà regolamentare trova un’espressa legittimazione al di là del labile aggancio costituzionale costituito dall’art. 87, comma 5, per giungere alla conclusione che con le nuove forme di potestà regolamentare il legislatore si trova messo quasi fuori campo da se stesso.
Nel successivo intervento Andrea Manzella ha espresso particolari apprezzamenti nei confronti della struttura “a specchio” del libro, nel quale l’analisi dell’evoluzione delle fonti, segnata dall’incremento della potestà normativa del governo, “doppia” le trasformazioni e le evoluzioni sul versante istituzionale. Il relatore si è quindi soffermato sul processo di trasformazione del ruolo della legge nell’ordinamento, che diviene sempre più legislazione di principio con la quale il parlamento si limita ad indirizzare e a coordinare gli altri soggetti di normazione (Unione europea, regioni, sistema delle autonomie). Manzella ha quindi ricondotto il tema della complessità delle fonti interne all’assetto delle fonti del diritto europeo, con particolare riferimento ai lavori della Convenzione e al progetto di Trattato costituzionale, proponendo un interessante paragone tra il Titolo V della parte seconda Cost. (e il conseguente sviluppo della potestà regolamentare) e il Titolo V del progetto di Costituzione europea: quest’ultimo, nel disciplinare l’esercizio delle competenze dell’Unione, distingue atti legislativi e atti regolamentari, con espresso riferimento ad una potestà regolamentare delegabile dal Parlamento alla Commissione europea.
Ugo De Siervo ha puntualizzato che il libro di Lupo non tratta soltanto dei significativi passaggi dalla fonte primaria alla fonte secondaria nella disciplina delle pubbliche amministrazioni, ma anche dello sviluppo della potestà normativa di rango primario del governo, con una importante analisi delle tipologie nuove di atti normativi del governo: decreti legislativi “correttivi”, incremento della potestà regolamentare per effetto delle leggi di semplificazione… Muovendo da queste premesse, De Siervo ha formulato considerazioni critiche circa la diffusione di luoghi impropri di produzione normativa (con particolare riferimento all’espansione dei poteri normativi della Presidenza del Consiglio che non è, contrariamente al governo, organo costituzionale) che queste riforme mettono in atto e circa la tendenziale assimilazione tra fonti primarie e fonti secondarie.
Fabio Severo Severi ha ripercorso la ricostruzione di Lupo sottolineando l’attualità dell’analisi anche attraverso l’uso di categorie, come quelle di Zanobini, sul rapporto tra amministrazione e potestà regolamentare ed ha sottolineato l’esigenza di approfondire il tema delle ordinanze di protezione civile.
Luisa Torchia ha espresso apprezzamenti nei confronti del libro sia in chiave storica che in chiave ordinamentale, sottolineando il nesso, ribadito dall’autore, tra sistema delle fonti e forma di governo. In riferimento alle trasformazioni in atto, l’analisi della relatrice si è soffermata su alcuni aspetti fondamentali: superamento della concezione monistica dell’ordinamento; superamento del tradizionale “Esecutivo debole” come elemento caratterizzante della forma di governo; policentrismo affermato dal nuovo Titolo V Cost. Torchia ha rilevato come ciò si rifletta sull’assetto delle fonti: superamento del criterio della gerarchia a vantaggio di quello della competenza; meccanismi di partecipazione alla produzione normativa più “presidiati” (ampliamento dell’area del contratto, partecipazione delle “parti sociali” alla produzione delle leggi); necessaria giustificazione dell’uso della potestà normativa (introduzione di forme di analisi impatto regolamentazione e di meccanismi per garantirne la “giustiziabilità”). La relatrice ha poi ridefinito il nuovo rapporto tra legge statale, legge regionale e potestà regolamentare alla luce del Titolo V ed ha rilevato come il passaggio dalla legge al regolamento non sia unidirezionale e come si stiano profilando processi di rilegificazione, analizzati anche nella parte finale del libro di Lupo.