Costituzione europea: luci e ombre
Fondazione Lelio e Lisli Basso
Roma – Camera dei deputati, 8 luglio 2003
La relazione introduttiva di Elena Paciotti ha tracciato un breve bilancio dei lavori della Convenzione europea, mettendo in rilievo aspetti positivi e aspetti negativi. Tra i primi sono stati richiamati: l’avvicinamento dell’Unione ai cittadini; il rafforzamento del carattere democratico dell’Unione europea; il miglioramento delle capacità decisionali, anche grazie alla semplificazione delle procedure; il potenziamento delle capacità dell’Unione di agire come forza coerente e unita sulla scienza internazionale e la capacità di rispondere alle sfide poste dalla globalizzazione. Tra gli aspetti degni di ulteriore approfondimento, su cui sarebbe necessario apportare modifiche alla bozza di Trattato costituzionale, la relatrice ha menzionato: il mancato superamento di una visione dei diritti ancora incentrata sulla libertà di circolazione e sulle libertà economiche; il mancato riconoscimento dell’indipendenza della Corte di giustizia; l’inadeguatezza del preambolo.
La relazione di Maurizio Fioravanti, muovendo dalla distinzione tra “trattato” e “costituzione”, ha analizzato l’atipicità del processo costituente europeo, come tentativo di “fondare una costituzione su un trattato”. Mancano, però, secondo il relatore, le condizioni minime affinché si possa parlare effettivamente di “costituzione”: non è sufficiente l’esistenza di un preambolo; né il trattato diventa costituzione per la semplice incorporazione della Carta dei diritti; la stessa centralità delle libertà di circolazione che precedono le norme sui diritti fondamentali parrebbe indicare la mancanza di un nucleo forte di principi costituzionali. Anche l’art. I-11, in base al quale sono gli Stati membri ad attribuire competenze all’Unione, secondo Fioravanti sembrerebbe indicare l’assenza di un vero processo costituente in cui la Costituzione si pone a fondamento dell’Unione.
La relazione di Andrea Manzella ha successivamente riscontrato alcune “passerelle” tra “trattato” e “costituzione”, con particolare riferimento al ruolo dei parlamenti nazionali in sede di ratifica e all’ampia rappresentanza dei parlamentari in sede di Convenzione. Lo stesso diritto di recesso di cui all’art. I-59 non comporta la dissoluzione dell’Unione, ma afferma soltanto che ciascuno Stato è signore del Trattato solamente per la propria quota: dunque se lo Stato non può dissolvere l’Unione in uscita – ha proseguito Manzella – non potrà farlo, a contrariis, neanche in entrata, con la conseguenza di intaccare uno degli aspetti fondamentali del “modello” trattato. Il relatore ha poi rilevato quattro aspetti di “unità costituzionale” della bozza: l’eliminazione del sistema dei pilastri; l’organizzazione di sistemi di competenze “per obbiettivi”; la standardizzazione di strumenti e procedure di decisione; la contaminazione tra principi intergovernativi e principi comunitari nelle figure-chiave del Ministro degli esteri europeo e del Presidente del Consiglio europeo. Manzella ha infine sottolineato quattro aspetti “politici” che segnano il passaggio dal trattato alla costituzione: l’inserimento della Carta dei diritti nel trattato; l’affermazione espressa del principio della democrazia rappresentativa a fondamento dell’Unione; l’affermazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità e la conseguente attenzione a regioni ed enti locali che conferiscono una “vertebratura democratica” all’Unione; l’affermazione di una soggettività collettiva internazionale mediante la petizione popolare europea.
Nella successiva relazione, Leopoldo Elia ha sottolineato il pluralismo istituzionale della sovranazionalità che esprime il progetto costituzionale, con particolare riferimento al prolungamento del mandato del Presidente del Consiglio e al nuovo ruolo del Ministro degli esteri. Secondo il relatore, sono però necessari due condizioni fondamentali affinché il progetto abbia successo: i poteri “devono andare di concerto”, per fondare una reale capacità politica comune, andando al di là dell’ordinaria amministrazione comunitaria; è necessario superare le conseguenze del Trattato di Nizza sulla riponderazione dei voti in seno al Consiglio su cui la Convenzione non ha adottato una scelta definitiva.
Massimo Luciani ha infine esaminato la bozza di trattato costituzionale sotto un profilo più strettamente costituzionalistico per giungere alla conclusione di non riconoscere nel progetto le tre fondamentali funzioni tipiche delle democrazie pluralistiche rappresentative: funzione di rappresentanza-riproduzione; funzione di governo; funzione di unificazione. E’ stata anzitutto rilevata l’assenza di “istituzioni dell’unità”, assimilabili alla Corte costituzionale o al Presidente della Repubblica. Secondo il relatore, la Corte di giustizia non può ancora essere infatti considerata a tutti gli effetti una Corte costituzionale, anche se l’aver incorporato la Carta dei diritti nei trattati ne ampia notevolmente le competenze. Manca, poi, un vero Capo dell’Unione in grado di svolgere “prestazioni di unità” e di garantire la rappresentanza esterna unitaria: il potere di rappresentanza esterno è infatti confuso tra le competenze del Presidente del Consiglio (art. I-21), della Commissione europea (art. I-25) e del Ministro degli esteri europeo (art. I-27). Mancherebbero poi funzioni di governo intese in senso unitario e non sarebbe infine riscontrabile – ha proseguito Luciani – un autentico parlamentarismo, soprattutto sotto il profilo della funzione legislativa, in gran parte attribuita al Consiglio.