Premessa (1994 – 1999)
Nella linea strategica indicata dal Trattato di Maastricht, le risorse dei Fondi strutturali hanno fortemente contribuito a rinnovare e rafforzare i sistemi di istruzione e formazione nei diversi Paesi membri.
In Italia, tuttavia, il sistema di formazione professionale ha basato le sue risorse quasi unicamente sul F.S.E., che è intervenuto sia nelle regioni meridionali, nel quadro dell’obiettivo 1 che in quelle centro-settentrionali nel quadro dell’obiettivo 3. Gli stessi finanziamenti nazionali (“fondo comune” e “fondo di rotazione”), previsti dalla legge quadro n. 845/1978 sulla formazione professionale, hanno assunto un ruolo di cofinanziamento delle risorse dei Fondi comunitari, condizionando la struttura stessa del sistema formativo.
Già nel rapporto ISFOL 1997, che analizzava il rapporto tra politiche comunitarie e politiche regionali nel campo della formazione professionale, si evidenziava come “il sistema formativo delle regioni, in forza della normativa vigente, risulta strutturalmente fondato sui finanziamenti comunitari” e come le risorse del fondo comune nazionale siano diventate praticamente marginali rispetto al costo complessivo delle azioni e rispetto al parallelo incremento che si è verificato nelle disponibilità del FSE.
Questa debolezza del principio di addizionalità nel finanziamento del sistema della formazione professionale, ha in qualche misura annullato l’effetto di promozione e sostegno differenziato che avrebbe dovuto svolgere il FSE, mantenendo pressoché intatto il divario tradizionale fra regioni del centro-nord d’Italia e regioni meridionali, dove si è in particolar modo messa in evidenza una grave incapacità a progettare azioni formative adeguate alle politiche di sviluppo territoriale. Almeno fino alla conclusione del settennio 1993-1999, la fragilità del sistema di formazione professionale del Mezzogiorno, così come le difficoltà delle regioni meridionali di attivare autonome politiche di sviluppo socioeconomico legate al territorio, ha sovente comportato una scarsa capacità di utilizzare le risorse programmate nel QCS e, allo stesso tempo, un indirizzo “improprio” delle risorse utilizzate.
Per quanto riguarda il sistema dell’istruzione, gli interventi dei fondi strutturali (in parte maggiore del FSE e in parte minore del FESR) sono stati più coerentemente mantenuti nella loro funzione aggiuntiva rispetto agli interventi istituzionali, ma fortemente condizionali sia dalla esiguità delle risorse assegnate che dalla limitazione alle aree dell’Obiettivo 1.
Il Programma Operativo Plurifondo “Un Impegno per la Qualità” 1994 – 1999 è stato il primo impegno organico del Ministero della Pubblica Istruzione nel campo della gestione dei Fondi strutturali, a seguito e sviluppo di un’ ampia serie di interventi specifici e puntuali avviati all’interno dei programmi precedentemente in corso.
Il Programma si è sviluppato partendo da un impegno pressoché esclusivamente rivolto al sostegno della transizione tra processi formativi e vita attiva,- con interventi rivolti in assoluta prevalenza ai percorsi dell’istruzione tecnica e professione e, fra questi, ai due settori delle formazione breve post diploma e degli stage in impresa come elementi di integrazione fra scuola e lavoro. – a un quadro più vasto e articolato di interventi che hanno assunto la prevalente funzione di promozione e sostegno della coesione sociale nell’ambito complessivo del sistema dell’istruzione. Un impatto determinante è stato, infatti, quello delle azioni di integrazione scuola lavoro, in particolare nell’istruzione Professionale e Tecnica, sia per il risultato quantitativo che, anche per il ruolo preminente assunto dall’istituzione scolastica nella sperimentazione dell’integrazione tra sistemi nelle aree del Mezzogiorno. Il Programma ha successivamente sviluppato e arricchito l’articolazione delle iniziative, pur entro un quadro di compattezza degli obiettivi e dei campi di applicazione che ha portato ad identificare 4 fondamentali aree di programmazione – Educazione permanente, Inserimento lavorativo, Riduzione della dispersione scolastica, Rafforzamento del sistema scolastico – entro le quali sviluppare gli obiettivi delle azioni comunitarie nelle regioni meridionali sia attraverso un miglioramento della funzione formativa interna al sistema scolastico, sia mediante una stretta integrazione con il sistema produttivo.
La realizzazione di iniziative innovative e qualificanti con il supporto dei Fondi strutturali ha certamente contribuito a diffondere le prassi migliori, e si è posta anche l’esigenza di un maggiore impegno al fine di offrire percorsi formativi “europei” nei loro paradigmi culturali, ma anche nelle loro implicazioni operative al fine di poter spendere le competenze acquisite anche al di fuori dei mercati del lavoro locali e nazionali.
Il Programma Operativo Nazionale “La scuola per lo sviluppo” 2000-2006
La programmazione 2000 – 2006 dei Fondi Strutturali ha affidato ai sistemi dell’istruzione e della formazione dei diversi Paesi membri una funzione strategica, le cui caratteristiche sono innanzitutto di trasversalità rispetto agli altri sistemi.
Le strategie del Programma Operativo Nazionale “La scuola per lo sviluppo” 2000-2006 si riferiscono sia agli obiettivi generali individuati dal QCS Ob. 1, che a quelli individuati nel Quadro di riferimento generale dell’azione del FSE (Ob.3).
Il PON Scuola si colloca all’interno dell’Asse III Risorse Umane del QCS Ob.1., il cui obiettivo, è “la promozione di nuove occasioni di sviluppo ampliando la dotazione, la disponibilità e la qualità delle risorse umane, l’accrescimento del contenuto scientifico e tecnologico delle produzioni, il rafforzamento della rete dei centri di competenza del Mezzogiorno ed i collegamenti tra sistema scientifico ed imprenditoriale, la riduzione dei tassi di disoccupazione, l’accrescimento della partecipazione al mercato del lavoro e dell’emersione delle attività informali, la valorizzazione delle risorse femminili, lo sviluppo dei processi di recupero della fiducia e del benessere sociale e la riduzione della marginalità sociale”.
L’istruzione, in particolare, si qualifica come un sistema che influisce a tempi medio – lunghi sul sistema generale dell’economia e su quelli specifici sia dell’occupazione che della coesione e integrazione sociale. Tale influenza concorre a determinare – accanto alle prospettive immediate di occupazione, correlate all’intervento di altri sistemi – prospettive mediate di occupabilità intesa come risultato generale, ma misurabile, di un corredo di capacità e potenzialità che rendano possibile gestire positivamente la variabile e imprevedibile mutazione della domanda di lavoro sia ai livelli macro (concertazioni e partenariati istituzionali e sociali) che a quelli micro (localizzazioni e politiche territoriali).
Nella prospettiva dell’occupabilità possono essere collocate alcune priorità di sistema che si connettono strettamente alle politiche generali cui afferiscono anche i Fondi strutturali. Tali priorità si legano, infatti, non solo al quadro di riforme ancora in fase di sviluppo all’interno del sistema dell’istruzione, ma anche e soprattutto a un quadro integrato di relazione fra sistemi che rappresenta l’attuale sforzo di concertazione in atto tanto a livello nazionale che a livello transnazionale.
I temi dell’obbligo scolastico e formativo fino ai diciotto anni, dello sviluppo dell’educazione permanente (Lifelong Learning), della definizione di strutture integrate di istruzione/formazione superiore (IFTS, diplomi universitari, etc…), del rafforzamento dell’interazione fra istituzioni scolastiche e contesti socio – territoriali vanno riconosciuti, infatti, come orientamenti strategici di uno sviluppo innovativo le cui conseguenze si ripercuotono necessariamente, anche se non immediamente, nell’economia e nella coesione sociale del paese.
Il contesto italiano, e in particolare quello del Meridione, mostra che ancora nella scuola gli insegnamenti impartiti sono poco attuali e funzionali e che il livello delle strutture è inadeguato alle sfide del rinnovamento. I tassi di abbandono scolastico risultano ancora troppo elevati, si registra ancora un insoddisfacente livello di integrazione con il sistema della formazione professionale e di raccordo con il mondo del lavoro; la cultura scientifica e tecnologica svolge un ruolo marginale nel contesto del sistema formativo.
L’offerta formativa nel suo complesso presenta caratteristiche di eccessiva rigidità ed autoreferenzialità. Tutte le indagini scientifiche internazionali sulla qualità dell’educazione mostrano che – soprattutto nella scuola secondaria – il livello dell’istruzione in Italia è ancora lontano dagli standard della maggior parte dei Paesi europei e di quelli industrialmente avanzati.
Le prospettive strategiche, sulle quali si fondano, nell’Europa comunitaria e nei maggiori Paesi industrializzati, le politiche di sviluppo e per l’occupazione, pongono la ricerca, l’innovazione e la qualità della forza lavoro come i principali punti di forza del sistema produttivo, richiedendo un crescente investimento nel capitale umano, e l’aumento del numero delle persone dotate di una formazione qualificata e flessibile.
In questo quadro in forte movimento, e ancora soggetto a notevoli carenze e squilibri, il PON Scuola 2000-2006 ha individuato – sulla scorta di un’ampia concertazione programmatica svoltasi sia a livello nazionale che comunitario – un quadro di obiettivi che il sistema scolastico deve perseguire affinché il Paese sia in grado di rispondere adeguatamente alla richiesta di forza lavoro altamente qualificata e promuovere lo sviluppo sociale ed economico.
Tale quadro prevede:
– il miglioramento della qualità del sistema scolastico (diversificazione dell’offerta formativa, competenze di base, formazione scientifica e tecnologica, integrazione scuola – lavoro, orientamento, formazione e riqualificazione del personale scolastico, investimenti infrastrutturali……);
– la promozione dell’occupabilità dei giovani, della transizione alla vita attiva, dell’inserimento o reinserimento degli adulti;
– la costruzione di un sistema di formazione lungo tutto l’arco della vita attiva;
– la promozione di una cultura della adattabilità e mobilità dei giovani (competenze comunicative e linguistiche);
– l’acquisizione di competenze trasversali (educazione alla democrazia, alla responsabilità civica, allo sviluppo sostenibile, all’ambiente);
– la promozione dell’integrazione sociale e culturale (integrazione tra sistemi, lotta alla dispersione scolastica, sostegno al successo scolastico e formativo, promozione dell’eccellenza, pari opportunità).
Il Programma Operativo Nazionale “La Scuola per lo Sviluppo” prevede, per il raggiungimento degli obiettivi prefissati, il concorso di due fondi strutturali:
– il Fondo Sociale Europeo, mediante il quale vengono promossi gli interventi rivolti allo sviluppo delle risorse umane e dei sistemi, anche attraverso specifiche misure di accompagnamento;
– il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, mediante il quale vengono realizzati gli interventi infrastrutturali e tecnologici, in una logica di integrazione delle azioni e di concentrazione degli interventi.
E’ da sottolineare il forte raccordo delle misure finanziate dal FSE con quelle finanziate dal FESR. In particolare, l’azione congiunta dei Fondi strutturali è mirata:
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per il FSE, al miglioramento dell’accesso e della qualità del sistema di istruzione mediante iniziative destinate all’ammodernamento e all’arricchimento dei curricula degli istituti scolastici di istruzione secondaria, alla formazione dei docenti sugli aspetti più rilevanti del rinnovamento scolastico e sullo sviluppo delle nuove tecnologie, ad azioni di orientamento, di supporto e di collegamento con il territorio per lo sviluppo di un sistema di formazione integrata, a contrastare i fenomeni di dispersione scolastica e formativa di giovani che s’inseriscono nel mercato del lavoro senza il bagaglio di competenze necessario a fronteggiare i rapidi mutamenti della domanda delle imprese;
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per il FESR, al rinnovamento delle strutture e della strumentazione tecnologica degli istituti scolastici per promuovere lo sviluppo della società dell’informazione e della conoscenza, con particolare riguardo a quegli ambiti formativi in cui tale sviluppo ha comportato consistenti cambiamenti delle stesse professionalità richieste dal mercato del lavoro.
Le linee strategiche che caratterizzano il PON Scuola, mirano a potenziare la funzione di sussidiarietà e di addizionalità degli interventi programmati, facendo riferimento a due aspetti strettamente connessi tra loro:
– l’innovazione didattica, strutturale ed organizzativa di cui è protagonista il sistema scolastico, anche in relazione ai nuovi obiettivi definiti a livello europeo con particolare riferimento allo sviluppo della Società della conoscenza e dell’informazione;
– i nuovi fabbisogni del mercato del lavoro basati sullo sviluppo tecnologico e sul conseguente cambiamento degli assetti organizzativi e produttivi che incidono da un lato, sul contenuto dei profili professionali richiesti ma ancora di più, d’altro lato, sul tasso della cultura professionale e sulla gamma delle competenze e delle abilità necessarie (l’insieme dei saperi) per realizzare la piena occupazione e lo sviluppo economico del Paese ed in particolare del mezzogiorno.
Tali strategie riguardano:
1. Il sostegno allo sviluppo della qualità dell’offerta formativa in termini di ampliamento dei saperi, sviluppo delle competenze di base e trasversali, adeguamento delle metodologie, formazione dei docenti per sostenere il cambiamento e le pari opportunità. Sviluppo di servizi per sostenere l’innovazione del sistema; sostegno allo sviluppo della società della conoscenza e dell’informazione, in termini di strutture, strumenti, formazione di docenti ed allievi.
Le risorse umane e infrastrutturali coinvolte sono state finalizzate a promuovere e a potenziare l’innovazione del sistema scolastico, costituendo elementi propulsivi e moltiplicatori delle iniziative sostenendone le ricadute sul sistema stesso e, in prospettiva, sugli altri sistemi, con riguardo a processi, infrastrutture e risorse umane, rafforzando il ruolo di agenzie formative delle istituzioni scolastiche, che divengono in tal modo centri propulsivi all’interno dei tessuti territoriali specifici.
In funzione degli orientamenti sopraindicati, il Programma prevede l’attivazione di:
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filiere di interventi per massimizzare e coordinare i risultati raggiunti separatamente in aree specifiche della programmazione;
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nuove modalità di integrazione tra funzioni, soggetti, competenze istituzionali;
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prassi di alternanza e tirocinio nell’ambito dei percorsi di istruzione in funzione del raccordo scuola-lavoro;
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moduli specifici per lo sviluppo delle competenze trasversali di base di tipo cognitivo e metacognitivo con particolare riferimento alle competenze linguistiche;
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reti che facilitino il collegamento tra istituzioni scolastiche e con altri soggetti (aziende, CFP, ecc.), e che supportino il miglioramento dei contenuti, delle opportunità e della qualità del sistema istruzione;
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poli di eccellenza per lo sviluppo della formazione e della ricerca scientifica, tecnica e tecnologica;
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iniziative di studio e di ricerca-azione a sostegno dell’innovazione e per la definizione di standard e di modalità di riconoscimento crediti formativi;
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sviluppo delle tecnologie per l’insegnamento e l’apprendimento (ad esempio formazione a distanza) nell’ambito della società dell’informazione e della comunicazione, per l’acquisizione di nuove competenze e per il miglioramento delle condizioni di occupabilità.
Si definiscono in questo quadro tre tipologie di intervento che riguardano il:
– Sostegno ai processi
– Realizzazione di infrastrutture
– Adeguamento delle risorse umane:
2. Lo sviluppo di iniziative mirate a contenere la dispersione scolastica con approcci appropriati in rapporto alle differenze sia degli individui sia del contesto sociale, anche attraverso il contrasto all’analfabetismo di ritorno e la promozione dell’integrazione sociale e culturale dei gruppi svantaggiati.
Le linee di intervento del Programma in questo ambito sono finalizzate a prevenire prima ancora che a contenere la dispersione scolastica e le situazioni soggettive di difficoltà di apprendimento. In particolare esse tendono al raggiungimento, da parte di tutti, di una formazione di base efficace e qualificata e al contenimento del fenomeno della devianza e criminalità giovanili, aumentando l’attrattività della scuola e stimolando l’interesse e la partecipazione attraverso azioni individualizzate e modellate sui diversi target di utenza, nonché realizzando infrastrutture che sostengano tali azioni e che possano costituire un servizio per tutto il territorio.
Entro tale linea rientra anche la promozione delle pari opportunità, sostenendo scelte e percorsi formativi mirati a riequilibrare, anche con azioni individualizzate, le disparità nell’inserimento lavorativo e nell’integrazione socio-culturale.
Le linee di intervento possono specificarsi come prevenzione della dispersione scolastica ,che si esplica in interventi specifici e graduati di prevenzione nelle prime classi di ciclo dell’istruzione secondaria e nella scuola dell’obbligo; come recupero scolastico di drop-out dell’obbligo scolastico e formativo, attraverso la promozione di moduli didattici infra ed extracurricolari per promuovere l’inclusione sociale e il rientro in formazione.
Parallelamente si sviluppano le iniziative per il recupero dei giovani considerati a rischio di criminalità giovanile, o in stato di limitazione della libertà individuale (raccordo con il Ministero degli Interni, con il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e con le strutture del terzo settore nel territorio).
Il Programma prevede, a supporto di questa linea, la creazione di una rete di “Centri risorse contro la dispersione cofinanziato dal FESR e distribuita sia nelle aree metropolitane particolarmente a rischio che in aree rurali, montane o isolane culturalmente e socialmente deprivate.
3. Lo sviluppo dell’integrazione del sistema dell’istruzione con quelli della formazione e del lavoro, nelle aree formative dell’istruzione superiore e dell’educazione permanente
Le linee di intervento del Programma sono finalizzate al sostegno dello sviluppo della formazione integrata, intesa come strumento essenziale della creazione di una più adeguata offerta formativa, che assicuri lungo l’arco della vita reali opportunità formative rispondenti alle differenziate necessità. La formazione integrata ha l’obiettivo di favorire la mobilità formativa e lavorativa di giovani e adulti all’interno del Paese e dell’U.E. nonché lo sviluppo delle capacità imprenditoriali.
Le linee di intervento hanno come obiettivo lo sviluppo di un sistema di istruzione e formazione post secondaria integrata, e il recupero dei livelli di educazione di giovani e adulti privi di adeguata istruzione di base.
4. Il sostegno allo sviluppo della parità di genere nel sistema scolastico in funzione della partecipazione delle donne al mercato del lavoro.
Le linee di intervento del Programma si sviluppano, in questo settore, in prospettiva di un riequilibrio della condizione femminile nelle modalità di transizione scuola – lavoro e scuola – istruzione/formazione superiore, della sensibilizzazione del personale scolastico attraverso percorsi di formazione in servizio mirati a promuovere una maggiore consapevolezza rispetto alle problematiche di genere e del recupero dei livelli di istruzione e di orientamento delle donne adulte inserite nei percorsi di formazione permanente.
5. Il sostegno allo sviluppo della società della conoscenza e dell’informazione
Il Programma – in coerenza con la strategia europea per l’occupazione e con lo sviluppo delle nuove tecnologie – ha orientato una parte cospicua degli interventi previsti nella direzione del sostegno allo sviluppo della Società dell’Informazione allo scopo di concorrere al raggiungimento degli obiettivi fissati a livello europeo con l’iniziativa e-Europe, anche collegandosi alle iniziative nazionali in corso di attuazione.
Gli interventi sono stati, pertanto, finalizzati, a creare sia le infrastrutture tecniche di rete tese a favorire il cambiamento sia a sviluppare un sistema di formazione dei docenti sia, infine, a consentire un pratica didattica che favorisca l’apprendimento e l’uso consapevole da parte dei giovani della cultura e delle tecnologie delle Società della conoscenza e dell’informazione.
6. Il sostegno alle politiche ambientali attraverso iniziative innovative nel campo dell’educazione ambientale e interventi diffusi di formazione
Le regolamentazioni e le decisioni comunitarie hanno impegnato il Programma non solo a rispettare rigorosamente le normative e i vincoli esistenti, ma altresì a garantire che le politiche ambientali svolgano esse stesse un ruolo ai fini dello sviluppo e della coesione sociale delle regioni e dei paesi membri.
Hanno assunto un ruolo centrale in questo contesto gli interventi volti ad assicurare una adeguata educazione generale ai temi ambientali (sviluppo sostenibile, rispetto degli ecosistemi, clima, biodiversità, rifiuti, ecc..).
Il PON Scuola 2000-2006 è articolato, al suo interno, in 8 Misure:
Misura 1: Adeguamento del sistema dell’Istruzione (FSE)
Misura 2: Nuove tecnologie per l’utilizzo e la valorizzazione delle metodologie didattiche (FESR)
Misura 3: Prevenzione della dispersione scolastica (FSE)
Misura 4: Infrastrutture per l’inclusione scolastica e l’integrazione sociale (FESR)
Misura 5: Formazione superiore (FSE)
Misura 6: Istruzione permanente (FSE)
Misura 7: Promozione di scelte scolastiche e formative mirate a migliorare l’accesso e la partecipazione delle donne al mercato del lavoro (FSE)
Misura 8: Interventi di assistenza tecnica, monitoraggio, controllo, accompagnamento e
valutazione (FSE)