La delega per la trasformazione degli istituti di ricovero e cura in fondazioni

L’art. 42 della legge contenente “Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione” (collegato sulla pubblica amministrazione alla manovra finanziaria 2002), approvato definitivamente dal Senato il 20 dicembre 2002 ed ancora in attesa di pubblicazione, prevede una delega al Governo a disciplinare la trasformazione in fondazioni degli Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS) di diritto pubblico. La delega in questione si inserisce sulla disposizione dell’art. 28, comma 8 dalla legge finanziaria 2002 (legge 28 dicembre 2001, n. 448), che, nel generale processo di trasformazione degli enti pubblici in fondazioni o società per azioni, aveva già previsto la riconversione in via sperimentale degli IRCCS in fondazioni. La delega prevista dall’art.42 del collegato sulla pubblica amministrazione era pertanto stata disposta, nelle originarie intenzioni, per rendere definitiva quella riconversione di tutti gli IRCCS di diritto pubblico, che la finanziaria 2002 indicava come sperimentale (dalla lett.a) dell’originario art. 42 sembrava infatti desumersi l’obbligatorietà di tale trasformazione). La previsione del testo del collegato presentato dal Governo è stata tuttavia modificata nel corso dell’iter parlamentare, al punto che, nella versione finale dell’art.42, la lettura combinata della lett. a) e della lett. p), comma 1 sembra chiaramente qualificare la trasformazione degli IRCCS di diritto pubblico in fondazioni come meramente eventuale e facoltativa: spetta infatti al Ministero della Salute, d’intesa con le Regioni interessate, la scelta discrezionale sulla trasformazione o meno in fondazioni dei 16 Istituti di ricovero e cura di diritto e pubblico esistenti in Italia.
Tale discrezionalità è legata probabilmente alla volontà di valorizzare l’autonomia decisionale delle Regioni, consentendo loro di procedere alla trasformazione degli IRCCS solo qualora vi siano le condizioni ottimali per la conversione. Il fatto che alla lett. a) si coinvolgano le Regioni nelle decisioni legate alla riqualificazione degli IRCCS (d’intesa con il Ministro della Salute) è infatti sintomo dell’intenzione di continuare sul cammino di co-decisione già previsto dalla legge finanziaria per il 2002 (art.28, comma 8). Si ricorda che sull’importanza della partecipazione delle Regioni in materia di IRCCS si era peraltro espressa anche la Corte Costituzionale, che, con sentenza n.338 del 1994, aveva affermato che sul riconoscimento e sulla revoca del carattere scientifico degli istituti deve essere obbligatoriamente sentita la Regione interessata.
E’ tuttavia indubbio che, dietro la determinazione di riservare come discrezionale la trasformazione degli IRCCS, vi sia anche un giudizio implicito sugli effetti della conversione e sulla possibilità di conseguire analoghi risultati con una semplice modifica delle modalità di funzionamento interno degli IRCCS – enti di diritto pubblico. Nel disciplinare la delega al Governo, l’art.42 introduce infatti tra i criteri direttivi la previsione che gli IRCCS dovranno essere ispirati al principio della separazione tra funzioni di indirizzo e di controllo, che ai medesimi dovranno essere trasferiti il patrimonio ed i rapporti passivi “in assenza di oneri” dei vecchi istituti, che si dovranno prevedere strumenti che valorizzino e tutelino la proprietà dei risultati scientifici e che dovrà altresì essere favorita la collaborazione tra i nuovi enti, le Università ed i centri di ricerca o di assistenza sanitaria.
E’ significativo osservare come tali criteri siano previsti sia per gli IRCCS trasformati che per quelli non trasformati. Alla lettera p), comma 1 dell’art.42 si afferma infatti che gli IRCCS di diritto pubblico non trasformati in fondazioni dovranno comunque essere ristrutturati al fine di adeguare la propria organizzazione ed il proprio funzionamento ad alcuni principi e criteri direttivi dell’art.41, comma 1, tra cui la separazione tra funzioni di indirizzo e di controllo, la cooperazione con le Università ed i centri di ricerca, etc.. L’estensione di tali parametri a tutti gli IRCCS sembra indicare che, al di là della trasformazione o meno in fondazioni, vi sia una generale esigenza di ristrutturazione degli Istituti in questione, che consenta di rendere più flessibile il loro funzionamento interno e di favorire la cooperazione con i soggetti esterni. Rimane, tuttavia, da verificare se effettivamente, come sembra indicare il legislatore, vi sia una “fungibilità” tra gli IRCCS trasformati e quelli non trasformati, puntualizzando quale differenze effettive siano destinate a rimanere tra i due modelli organizzativi.