Dopo aver dedicato grandi sforzi per la creazione del mercato unico prima e dell’unione economica e monetaria dopo, l’Unione europea ha iniziato, soprattutto negli ultimi anni a concentrare la sua attenzione su temi di carattere maggiormente sociale.
Tra questi, la creazione di una politica di coesione economica e sociale all’interno del territorio comunitario è divenuta una delle priorità di azione dell’Unione e ne orienta sempre più interventi e decisioni.
Lo scopo di questa politica, che di fatto è diventata il terzo pilastro del progetto europeista (il primo è il mercato unico, il secondo l’unione economica e monetaria), è quella di eliminare progressivamente le disuguaglianze economiche, sociali e di sviluppo all’interno del territorio comunitario.
L’Unione europea con i suoi finanziamenti si è praticamente affiancata agli Stati membri nell’assistenza alle regioni a sviluppo ritardato o interessate da profondi fenomeni di riconversione industriale o attraversate da crisi strutturali di lungo periodo.
Gli interventi di sostegno della Comunità hanno assunto nel corso degli anni diverse formulazioni e sono state oggetto di numerose modifiche. I settori di intervento sono stati e sono ancora praticamente tutti, dall’educazione alla cultura, dalla ricerca tecnologica ai trasporti, dalla produzione industriale all’ambiente e cosi via.
Gli interventi della Commissione sono raccolti in una complessa serie di strumenti operativi.
Strumenti che col passare del tempo hanno profondamente modificato le modalità di intervento per lo sviluppo territoriale negli Stati membri fino a diventare preziosissime risorse per la crescita economica e sociale di ogni singola regione del territorio comunitario.
Con il periodo di programmazione 2000-2006, meglio conosciuto attraverso il documento della Commissione “Agenda 2000”, l’Unione ha intenzione di fare dell’Europa “l’economia della conoscenza più competitiva del mondo”. Appare utile pertanto, anche in vista dell’allargamento ai 10 Paesi candidati dell’Est oramai alle porte, fornire una panoramica generale degli strumenti attraverso cui l’Unione europea cerca di rimediare ai gap strutturali esistenti tra i vari Stati membri e le modalità di intervento degli stessi.
Gli strumenti a disposizione della Comunità sono molti e di vario genere, a grandi linee si possono distinguere in due categorie:
• Finanziamenti gestiti direttamente dall’Unione europea (iniziative comunitarie)
• Finanziamenti erogati dall’Unione europea agli Stati membri all’interno di programmi di sviluppo pluriennali (iniziative attraverso obiettivi)
Ai fini di questa breve analisi ci si concentrerà sui secondi avendo i finanziamenti a gestione diretta diverse e più specifiche finalità rispetto a quelli gestiti dagli Stati membri.
Il fondamento giuridico della politica di coesione economica e sociale e dei fondi strutturali si rintraccia nell’Atto Unico europeo del 1986 che ha aggiunto al Trattato un nuovo titolo (artt. 158-162) relativo alla coesione economica e sociale.
Nell’art. 158 in particolare si rinviene l’esplicito riconoscimento e fondamento giuridico della politica regionale comunitaria: “la Comunità mira a ridurre il divario tra i vari livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite o insulari comprese le zone rurali”.
Il successivo Trattato di Maastricht ha apportato alcune novità, tra le quali:
– ha esplicitamente menzionato le zone rurali fra quelle meno favorite
– ha elevato la coesione economica e sociale a compito che l’Unione promuove, rendendo esplicita la sua azione all’art. 2
– ha previsto una ridefinizione degli obiettivi e degli interventi dei fondi già operanti
– ha creato un nuovo strumento finanziario di intervento, il Fondo di coesione
– ha associato il Comitato delle regioni nella gestione della politica regionale comunitaria
Gli strumenti finanziari con cui concretamente l’Unione europea cerca di raggiungere gli obiettivi enunciati nei Trattati sono fondamentalmente di 4 tipi:
1. i fondi strutturali (compreso il fondo di coesione)
2. la Banca europea per gli investimenti
3. i prestiti e le garanzie dell’Euratom
Data la loro importanza e vista la finalità del presente articolo ci si concentrerà esclusivamente sui primi, essendo i finanziamenti della BEI rivolti più al settore imprenditoriale e essendo i prestiti dell’Euratom marginali nell’insieme delle risorse messe a disposizione dall’Unione europea.
I Fondi strutturali
I fondi strutturali sono lo strumento più importante a disposizione degli Stati membri per intervenire nelle aree depresse o a forte declino economico. Sono in particolare volti a: promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni a sviluppo ritardato, riconvertire le aree a declino industriale, facilitare l’inserimento professionale dei giovani e accelerare la riforma del sistema agrario.
I Fondi strutturali operano sulla base di periodi di programmazione predefiniti. L’ultimo periodo di programmazione (1994-1999) è stato sostituito dal nuovo programma pluriennale 2000-2006, meglio conosciuto come “Agenda 2000”.
La struttura della programmazione e dell’utilizzo dei Fondi strutturali comprende, come sopra accennato, un’articolazione sia in interventi attraverso obiettivi (interventi strutturali) sia in interventi attraverso iniziative comunitarie.
La differenza oltre che nominale è profondamente sostanziale con incidenza sia sul fronte programmatorio che su quello finanziario. Gli interventi strutturali permettono margini di manovra e libertà di scelta più ampie agli Stati membri, (stessa cosa purtroppo non si può dire per le diverse articolazioni territoriali, Regioni, Province e Comuni) e hanno beneficiato generalmente di una ben più elevata dotazione finanziaria rispetto agli interventi attraverso iniziative comunitarie.
Gli interventi agiscono attraverso una differenziazione degli obiettivi prioritari e degli strumenti necessari per raggiungerli. I regolamenti adottati dalla Commissione nel 1993, in relazione al vecchio periodo 1994-1999 avevano definito 6 differenti obiettivi prioritari, oggi ridotti a tre, attraverso cui articolare la ripartizione e la programmazione delle risorse finanziarie a disposizione.
Sinteticamente i 6 Obiettivi erano così strutturati:
1. Obiettivo 1: promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle Regioni il cui sviluppo è in ritardo (per l’Italia sono state la Basilicata, la Sicilia, la Campania, la Calabria, la Sardegna, la Puglia, il Molise e l’Abruzzo)
2. Obiettivo 2: riconvertire le regioni o le aree colpite da gravi fenomeni di declino industriale
3. Obiettivo 3: lotta alla disoccupazione di lunga durata, inserire i giovani nel mercato del lavoro, pari opportunità per uomini e donne
4. Obiettivo 4: adattare i lavoratori alle trasformazioni industriali e ai cambiamenti introdotti nei sistemi di processi di produzione a seguito del progresso tecnologico
5. Obiettivo 5a: adeguare le strutture agricole della pesca
6. Obiettivo 5b: promuovere lo sviluppo e l’adeguamento delle zone rurali
7. Obiettivo 6: Sviluppare e adeguare strutturalmente le regioni a scarsissima densità di popolazione (Svezia e Finlandia).
La nuova programmazione 2000-2006 ha invece ridotto a tre gli Obiettivi sia per ragioni di migliore coordinazione e controllo che per una razionalizzazione degli interventi sulla base di politiche integrate e meglio gestite a livello nazionale, ma di ciò si parlerà in dettaglio più avanti.
I fondi strutturali attualmente operativi in ambito comunitario sono:
1. il FESR, Fondo europeo di sviluppo regionale
2. il FSE, Fondo sociale europeo
3. il FEOGA, Fondo europeo di orientamento e garanzia agricolo
4. lo SFOP, Strumento finanziario di orientamento della pesca
5. il Fondo di coesione (che tuttavia riguarda solamente la Spagna, la Grecia, il Portogallo e l’Irlanda).
Il Fondo europeo di sviluppo regionale
Il FESR è il principale strumento di attuazione della politica comunitaria regionale. Esso è stato istituito con regolamento del Consiglio n.724 del 18 marzo 1975.
Lo scopo del FESR è di correggere i principali squilibri regionali e partecipare allo sviluppo e alla riconversione delle Regioni al fine di promuovere la coesione economica e sociale.
Nel periodo di programmazione 2000-2006 il FESR prevede misure più ampie rispetto al precedente periodo 1994-1999.
In particolare:
1. investimenti nel settore delle infrastrutture che contribuiscono all’aumento del potenziale economico delle Regioni obiettivo 1
2. sviluppo del potenziale endogeno attraverso misure di animazione e di sostegno alle iniziative per lo sviluppo locale e l’occupazione in particolare attraverso: aiuti e servizi alle aziende, trasferimento di tecnologia, miglioramento delle possibilità di accesso delle aziende al finanziamento e al credito, auti diretti agli investimenti in assenza di un regime di aiuti
3. investimenti per l’istruzione e la sanità nelle Regioni obiettivo 1
I settori che vengono maggiormente sostenuti dal FESR sono:
1. l’ambiente produttivo sia interno che esterno alle imprese
2. la ricerca e lo sviluppo tecnologico
3. lo sviluppo della società dell’informazione
4. lo sviluppo del turismo e degli investimenti culturali
5. la protezione e il miglioramento dell’ambiente
6. la cooperazione transnazionale, transfrontaliera e interregionale nel settore dello sviluppo regionale e locale duraturo
Tra i programmi obiettivo a valere attraverso iniziative comunitarie finanziabili attraverso il FESR va ricordato il progetto Interreg III il cui scopo è di rafforzare la cooperazione a beneficio reciproco delle zone frontaliere di tutta l’Unione. Ciò al fine di evitare che i confini nazionali ostacolino lo sviluppo equilibrato e l’integrazione del territorio europeo. Questa iniziativa comunitaria assumerà un ruolo fondamentale soprattutto a partire dal 2004 quando i dieci Paesi candidati entreranno a pieno titolo a far parte dell’Unione europea.
Il Fondo sociale europeo
Il Fondo sociale europeo è stato creato nel 1958 per risolvere i problemi di occupazione suscitati dalla stessa integrazione europea.
Esso partecipa al finanziamento di corsi di formazione professionale e di aiuti ai disoccupati. Tali sovvenzioni devono far parte di piani elaborati dalle regioni a sviluppo ritardato, colpite dalla riconversione industriale o agricola, oppure integrarsi con le azioni nazionali a favore dell’inserimento professionale dei giovani al di sotto dei 25 anni o dei disoccupati da lungo tempo.
I campi di applicazione del FSE sono finalizzati al sostegno e al completamento delle attività degli Stati membri in materia di mercato del lavoro e di risorse umane, in linea con i rispettivi Piani nazionali di azione per l’occupazione.
In particolare:
1. sviluppare e promuovere politiche attive del mercato del lavoro per combattere e prevenire la disoccupazione, evitare a donne e uomini la disoccupazione di lunga durata, agevolare il reinserimento dei disoccupati di lunga durata nel mercato del lavoro e sostenere l’inserimento nella vita professionale dei giovani ed il reinserimento nel mercato del lavoro di uomini e donne
2. promuovere pari opportunità per tutti nell’accesso al mercato del lavoro
3. promuovere e migliorare la formazione professionale, l’istruzione e la consulenza, promuovere la mobilità professionale
4. promuovere lo sviluppo dello spirito imprenditoriale di condizioni che agevolino la creazione di posti di lavoro
5. realizzare misure specifiche intese a migliorare l’accesso e la partecipazione delle donne al mercato del lavoro
Le attività ammissibili al sostegno finanziario del FSE sono:
• istruzione e formazione professionale, apprendistato, formazione di base, riabilitazione professionale, misure rivolte a potenziare l’occupazione nel mercato del lavoro
• aiuti all’occupazione e al lavoro autonomo
• formazione post-laurea e formazione di dirigenti e tecnici presso istituti di ricerca e imprese, nel settore della ricerca, della scienza e dello sviluppo tecnologico
• sviluppo di nuove fonti di occupazione
Il Fondo europeo di orientamento e garanzia agricola (FEOGA)
Il FEOGA è lo strumento finanziario istituito nel 1962 per finanziare la politica agricola comune.
È articolato in due sezioni: la prima si occupa del finanziamento delle misure di sostegno dei prezzi e di stabilizzazione dei mercati (Sezione garanzia), l’altra contribuisce al finanziamento dei progetti pubblici di miglioramento delle strutture di produzione, di trasformazione e di vendita dei prodotti agricoli (Sezione orientamento).
Quest’ultimo finanziamento è concesso a condizione che tali progetti rispondano ad una serie di criteri generali, in particolare a quello di inserirsi nel quadro dei programmi o azioni della politica agricola comune.
Il FEOGA è il fondo più complesso tra quelli strutturali comunitari, esso infatti non ha una esclusiva missione strutturale come i precedenti fondi ma è articolato attraverso diverse modalità di intervento e regolato da differenti regolamenti attuativi.
In particolare la sezione garanzia finanzia:
• le restituzioni all’esportazione verso Paesi terzi
• gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli
• le misure di sviluppo rurale incluse nei Piani di sviluppo rurale (Psr)
• le misure veterinarie e fitosanitarie
• azioni di informazione sulla PAC
La sezione orientamento invece finanzia le misure di sviluppo rurale incluse nei programmi operativi regionali (POR) e delle Regioni obiettivo 1 e nei Programmi Leader+.
L’obiettivo generale è quello di attuare una politica integrata di sviluppo rurale sostenibile servendosi di un solo strumento giuridico che assicuri una migliore coerenza fra lo sviluppo rurale e la politica dei prezzi e dei mercati della Pac.
Le misure di sviluppo rurale attivabili e sostenibili del Feaog possono essere suddivise in due categorie:
1. misure strutturali vere e proprie
2. misure di accompagnamento
Le misure strutturali comprendono gli investimenti nelle aziende agricole, la formazione, l’insediamento di giovani agricoltori, il miglioramento delle condizioni di trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e la promozione dell’adeguamento e dello sviluppo delle zone rurali.
Le misure di accompagnamento invece intervengono con investimenti nel prepensionamento, nel miglioramento delle zone svantaggiate e soggette a vincoli ambientali, nelle misure agroalimentari e nella silvicoltura.
Lo SFOP fa parte da poco tempo dei fondi strutturali e si occupa delle politiche di sostegno della pesca e dei prodotti ittici in generale.
La nuova programmazione dei Fondi strutturali
La Comunicazione della Commissione europea “Agenda 2000” costituisce il progetto che si pone l’obiettivo di descrivere le linee di sviluppo dell’Unione e del rafforzamento delle sue politiche nella prospettiva dell’allargamento, offrendo un conseguente e coerente quadro finanziario. Essa è la risposta alle sfide poste dall’allargamento ad Est dell’Unione del 2004 e dalla necessità di rivedere programmazione e ripartizione dei fondi comunitari per gli anni a venire. Il processo decisionale, iniziato con il Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995, che ha portato alla nuova programmazione dei Fondi strutturali è stato lungo e non privo di difficoltà ma alla fine è giunto alla sua concreta realizzazione con l’adozione dei principali regolamenti di attuazione avvenuta tra il maggio e il luglio 1999.
Il regolamento n.1260/99 dispone che per il periodo 2000/2006 la programmazione sia articolata in diversi momenti e ha ridotto a tre il numero degli obiettivi, anche in considerazione della minore disponibilità di risorse rispetto al passato. Tuttavia dal punto di vista delle opportunità ciò non ha comportato nessuna drammatica conseguenza come invece qualcuno aveva lasciato intendere durante le fasi finali degli accordi di programma.
I nuovi obiettivi ricomprendono infatti tutte le finalità di quelli precedenti, aggiungendo addirittura nuovi criteri di selezione delle regioni ammissibili. Essi risultano oggi così articolati:
1. Obiettivo 1: promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo (assorbe il precedente obiettivo 6)
2. Obiettivo 2: favorire la riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali (accorpa i precedenti obiettivi 2 e 5b)
3. Obiettivo 3: favorire l’adeguamento e l’ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione (sostituisce i precedenti obiettivi 3 e 4)
L’adeguamento delle strutture agrarie, previsto dall’obiettivo 5a, è ora oggetto dell’intervento del FEAOG mediante l’applicazione del regolamento dello sviluppo rurale.
La riduzione delle risorse disponibili ha portato tuttavia ad un deciso ridimensionamento della popolazione interessata e dell’estensione territoriale delle regioni ammissibili agli obiettivi a finalità regionale.
L’obiettivo 1 ad esempio, che in Italia aveva interessato le regioni che tradizionalmente erano definite “Mezzogiorno” (Campania, Basilicata, Molise, Puglia, Calabria, Sicilia, Sardegna e, seppure fino al 1996, l’Abruzzo) vede ora escluso, oltre all’Abruzzo, anche il Molise.
Per quanto riguarda l’obiettivo 2, esso è stato praticamente dimezzato rispetto alla somma dei precedenti obiettivi 2 e 5b e l’elenco delle aree escluse rispetto al passato è piuttosto pesante. Per ovviare alle inevitabili ripercussioni sulle regioni prima interessate dagli interventi strutturali i nuovi regolamenti prevedono la continuazione dell’intervento dei Fondi nelle aree non confermate in obiettivo 1 e 2 a titolo transitorio e in misura decrescente nel tempo, queste aree vengono dette in “phasing out”. In questo modo si è cercato di non privare di importanti risorse per lo sviluppo aree che lentamente stanno recuperando margini di competitività e che ancora necessitano di particolari forme di sostegno.
In seguito a tale redistribuzione la mappa delle aree interessate dall’intervento dei Fondi strutturali comprende le seguenti regioni: Campania, Basilicata, Puglia, Calabria, Sicilia e Sardegna in quanto obiettivo 1; il Molise a titolo del sostegno transitorio nell’ambito dell’obiettivo 1 fino a tutto il 2005; parti delle regioni (comprese parti dell’Abruzzo) in quanto obiettivo 2; parti di queste regioni (ma non dell’Abruzzo) a titolo del sostegno transitorio nel quadro dell’obiettivo 2 fino al 2005.
Per quanto riguarda l’obiettivo 3 e lo sviluppo rurale la copertura è comunque totale e senza limitazioni temporali, anche se le modalità di gestione si differenziano tra Regioni dell’obiettivo 1 e Regioni del Centro-Nord.
Una importante conseguenza di tale ripartizione è che la destinazione territoriale delle risorse, per quanto riguarda gli obiettivi 1 e 2, è definita con precisione e non può essere modificata per tutto il periodo di programmazione. È dunque impensabile qualsiasi trasferimento di tali risorse ad altre aree. Se i fondi non dovessero essere utilizzati possono venire trasferiti, in applicazione di precise norme comunitarie e su iniziativa della Commissione, ad altre regioni che presentino le stesse caratteristiche (rispettivamente in obiettivo 1 e 2) dello stesso Stato o di altri Stati membri.
Per il periodo 2000/2006 l’Unione europea ha messo a disposizione dei Fondi strutturali 195 milioni di euro di cui più di 29 milioni destinati all’Italia. Le regioni rientranti nell’obiettivo 1 sono quelle che beneficeranno della maggiore dotazione finanziaria (21 milioni di €), mentre le regioni obiettivo 2 potranno contare su poco più di 2 milioni di €. Tutti i dettagli riguardanti la ripartizione specifica e gli assi di intervento previsti sono contenuti all’interno del “Piano di sviluppo per il Mezzogiorno” che l’Italia ha presentato alla Commissione e contenente l’analisi e le modalità di intervento per le Regioni obiettivo 1.
Il nostro Paese ha dunque a disposizione per il periodo 2000/2006 ingenti risorse finanziarie provenienti dall’Unione europea, ciò che occorre evitare è di aspettare troppo nell’attivare i relativi piani di azione strutturale, come purtroppo è accaduto nel precedente periodo di programmazione. I soldi non spesi, è bene ricordarlo, andranno restituiti alla Commissione e solo dietro specifici accordi potranno essere reinvestiti in altro modo.
Inoltre, maggiore sarà l’importo non speso minori saranno le somme totali che la Commissione accorderà nei prossimi anni, quindi una attenta e costante programmazione non serve solo a colmare gap strutturali e deficit di crescita ma garantisce flussi di finanziamento analoghi o superiori per gli anni futuri. Il che, in un periodo di crisi economica, non è poca cosa.